距离2015年深圳市罗湖区人代会召开还有一个多月，罗湖区人大代表廖耀雄就拿到了好几份区政府的花钱“清单”：2014年政府投资民生项目情况汇总、预算执行情况和2015年全口径预算草案，以及罗湖区清水河街道、区民政局和区经济促进局的2015年预算报告。
虽然工作繁忙，廖耀雄还是抽时间把材料“精读”了许多遍。在之后的“罗湖区三部门预算参与式阳光审查民主恳谈会暨计划财政报告（草案）人大代表预审会上”，他与志愿报名的50多位区人大代表、市民及专家一起当“考官”，为政府打算花出去的每一分钱，向作为“考生”的各部门负责人“要说法”。
“汗流浃背、面红耳赤”，作为“考生”的罗湖区民政局局长吕毅这样形容自己的“赴考”感受。短短一个月内，区民政局、区经济促进局和清水河街道的“一把手”一共参加了三次这样的重磅“考试”。每“考”一次，他们就修改一次预算草案，代表们的意见和建议，体现在了预算的最终版本中。
廖耀雄、吕毅和文政的感受背后，是罗湖区人大的“参与式阳光预审”的改革。以往，每年区政府的投资规模和具体投资项目，都是在区人代会上“一次性顺利通过”。而今年则有所不同。在区“两会”召开前，区人大常委会就邀请人大代表、市民和专家充分了解项目、开会共同评估，论证通过的项目才能提请大会审议。
今年1月1日，新修改的预算法正式实施，它强调政府全部收支预算接受人民监督。而罗湖区人大已经开始尝试让人大代表参与审议部门预算的编制过程。在参与了预算法修订工作的全国人大财经委员会副主任尹中卿看来，“罗湖区人大作为基层人大的创新探索，为完善我们的预算监督制度趟出了一条新路”。
将人大预算审查监督权落到实处
罗湖区财政局局长文政仍对去年12月16日的那场“罗湖区2015年度政府三部门预算阳光审查民主恳谈会暨预算及投资项目计划人大代表预审会”记忆犹新。回答询问时，他自己“起码出了两次汗”。
文政和其他“一把手”们还是头一次经历这样的“大考”,他们的“考官”也有充分的时间调研和提问。“以往的部门预算，负责人也只是了解个大概。这次不同了，他们必须弄清楚每一笔钱的来龙去脉，防止被代表们‘问住’。”罗湖区人大常委会主任倪泽望说。
以往，罗湖区政府的年度预算盘子和部门预算，都是在人大会议期间交人大代表一并表决通过的。项目粗、会期短，不仅预算编制的过程没能很好地吸纳民意，就是预算报告的文本，代表们都频频“吐槽”看不懂。预算审查过程没有很好地发挥代表的作用，对部门预算的单独审查更是从未有过。
在考察借鉴浙江温岭、香港等地的做法基础上，去年11月底，罗湖区启动了一项旨在推动政府预算规范化、透明化的系统改革，称为“参与式阳光预审”——在区人代会召开之前，政府编制年度部门预算时，由人大代表参与预审，这一做法不仅在罗湖区，在深圳市乃至广东省，都是“头啖汤”。清水河街道办事处、区经促局、民政局三部门成为首批“考生”。
罗湖区人大从三个层面广泛征求群众和社会各界意见。一是人大代表进社区联系走访选民；二是街道代表联组召开相关行业、相关利益群体的恳谈会；三是人大机关成立三个工作小组召开相关行业、相关利益群体的恳谈会。
新修改的预算法第四十五条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式、组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”而罗湖区的上述做法正是对这一规定的践行。
“我们改革创新的意义就在于先行先试，力求走出常态化、符合法律规定、有前瞻性的路子来”，罗湖区人大常委会副主任黄瑞儒说，通过多个层面的民主恳谈会，预算从内部决策变成了由社会公众广泛参与的公开决策，将法律赋予人大的预算审查监督权落到了实处。
“党的十八大、十八届三中全会和四中全会都强调，要加强政府全口径预算的审查监督。罗湖区人大此举，是在法律框架内的基层法律实践，是人大代表职能的‘激活’与‘归位’。”深圳大学当代中国政治研究所副所长陈文如此评价。
从为民做主到由民做主“审查没有流于形式”
“ 一个表彰会需不需要50 万经费？”“经促局车改后只剩一辆车，为什么2014 年的公车费用是40 万元？”“公共财政预算中，非税收入2015 年比2014 年预计增长快四成，为什么？是打算多罚款吗？”……一整天的会议中，人大代表们不断争抢着话筒，抛出一个个犀利的问题，而卢旭蕾、肖幼美等参会代表都是财会专家， 部门“一把手”们丝毫不敢懈怠。
激烈的提问只是一个开始。两周之后的12 月30 日，三位负责人再次“应考”，重新做足了“功课”——带来了三份预算调整修改报告。
之前，有代表指出区民政局结对帮扶表彰大会的50 万元预算太高，民政局在修改报告中把这笔预算削减为39 万元，聘请导演、主持的规格变低了，而省下的11 万元则向老龄事务、社区民生等领域倾斜。
而区经济促进局所作的调整不止于预算，还包括对罗湖区3 亿元产业转型升级专项扶持资金的监督管理方式——这个话题在恳谈会上曾引起代表们的热议。在报告中，区经济促进局还专辟了一章，详细介绍他们在与人大代表沟通后，怎样设计未来的资金监管方式。
听完三个部门修改后的报告，在恳谈会中以严格直率著称的深圳市人大代表肖幼美表示，这次的审查“没有流于形式”，“参与的部门胸怀大局、毫无保留”，“这是对人大代表监督方式力度空前的创新”。而吕毅也坦言，尽管“应考”压力不小，但“经过这样的阳光预审，把部门预算搞得清清楚楚，以后就轻松了”，“部门预算也更接地气，从‘为民做主’到‘由民做主’”。
今年年中，上述三个部门将迎来“期中考”——向罗湖区人大常委会报告半年执行情况，而考核审计预算执行情况的“期终考”将在2015 年年底前完成。人大对政府预算的事前、事中及事后监督将由此完成。
在监督政府花钱的问题上，罗湖这两年动作不少。参与向温岭“取经”的罗湖区人大常委会财经工委主任邱洁介绍，罗湖区在学习温岭的基础上也有所创新：温岭全部采取恳谈方式，罗湖的做法则分成两部分——对部门预算采取民主恳谈；对民生项目，则是人大代表直接用投票来说话。
2013 年年底，罗湖区就在广东省内首创了新的民生投资决策机制——把政府重大民生投资项目拿出来“PK”，先经过人大常委会评估论证，再交由政府审议、人大表决，得票多者才能进入政府预算。去年11 月，罗湖区人大代表就以这样的方式，从50 个老住宅区安全隐患整治项目中选出了41 个项目，列入政府投资计划。
“人大代表不是要为难大家，只是觉得政府的钱，大家都有责任帮着管一下”，罗湖区人大代表王海龙说。现在，王海龙的想法在罗湖区人大代表中已经成为共识。
人大代表履职热情被激活
临近年关时，罗湖区人大代表廖耀雄的履职十分忙碌，先是参加明年罗湖老住宅区安全隐患整治工程项目评估论证会，又参加罗湖明年政府投资民生项目评估论证会，其间他还参与了各种实地调研，以便对各个项目有更公正的评判。
这几年，邱洁见证了罗湖区人大代表们履职心态的变化。以前，罗湖区面临普遍存在于基层人大的尴尬状况：办活动“打十个电话，来两个代表”。但近两年，邱洁组织活动一点都不费劲儿，发在微信群里的报名通知常常是“瞬间哗啦啦全部报满”，“只好扩大名额”。
更重要的是，代表们在每一次活动中都表现得“生猛有料”。去年11 月，罗湖区“老旧住宅区改造人大代表论证会”前，区人大一改以往“开中巴车兜几天”的视察方式，鼓励代表自己走访社区。会前两天，代表们在微信群里热烈分享“暗访”和“采访”心得，用照片“直播”社区现状。
在每一次问政会和恳谈会上，代表们的质询也针锋相对，开会前他们还私下里打趣：“抢到话筒的要请客。”“人大代表们有水平、有参与的愿望、爱较劲，我们喜欢这样的碰撞。”见证历次会议的黄瑞儒说，“这些年，人大代表参加人大的活动非常踊跃，他们觉得自己的发声是有效果的。”
人大代表的热情从哪里来？挂点罗湖的深圳市人大代表胡桂梁认为，这主要来自罗湖区对代表意见“实实在在的重视”。“罗湖区人大常委会给我撑腰，任何事反映到我这里，我会不分场合、不分时间，就打电话给他们。”胡桂梁说。
“如果总是讲几句话就散了，没有下文，人大代表就不愿意来。”廖耀雄说。根据罗湖区人大常委会的制度设计，常委会可以协助代表约谈相关部门，并由政府部门督办。相关部门的处理结果还将被计入绩效考核。
廖耀雄回忆，有一次自己替选民反映污水处理问题，他通过罗湖区人大常委会约见了罗湖区环保水务局的负责人，对方马上着手解决问题。而通过“人大代表进社区”机制，作为出租车司机代表的胡桂梁参与推动了罗湖第一个“的士驿站”的建立。
黄瑞儒希望，人大代表的外部监督和政府内部的绩效监督能够形成一个循环，“两股力量倒逼政府改革，要求他们重视人大的声音。”
“开弓没有回头箭”
“罗湖区人大在预算监督方面能走那么远，我由衷钦佩。”广东省社会科学院竞争力中心主任丁力表示，希望罗湖区人大的举措一直持续下去。
对于这样的期待，倪泽望用一个比喻作为回答：“开弓没有回头箭。”“代表意识推着我们往前走，现在已经没有办法回头了。”黄瑞儒亦表示，在探索人大代表科学合理参与政府部门预算的预审上，罗湖还有很长的路要走，今年这项改革还会继续深化。
与去年年底指定三部门“应考”不同，今年罗湖区人大将采取“点菜跟抽签相结合”——对区环保水务局等受到老百姓关注的重点部门，罗湖区人大将直接审查预算；而对其他部门则采取抽签方式。此外，已经被审过预算的部门每个月还要交报告，半年要向常委会汇报解释一次，并在年终接受审计。“让罗湖区30 多个部门都接受预算预审恳谈，并不现实，下一步我们要通过制度设计即‘抽签’与‘点菜’相结合，让人人都做好准备来出一身汗”，黄瑞儒说。
“第一次我们只预审了三个部门的预算，如果改革进一步扩大，代表们的时间和精力能不能跟得上？”有代表提出这样的疑问。对此，廖耀雄不吝吐露出自己的热切：“我们的后备军很多，我们有224个罗湖区代表，每个专业、每个行业都有人，我作为律师，法律问题都还可以应付，实在不行我背后还有一个法律团队。”
“罗湖的经验符合基层民主、民众有序参与公共事务的大方向，值得推广。”尹中卿说，“深圳在经济体制改革方面发挥了排头兵的作用，同样期待预算法实施后的深圳，为预算管理监督提供新的起点。”（《中国人大》2015年9月 第17期 49—51页）
