2010年9月27日在四川省第十一届人大常委会第十八次会议上
四川省高级人民法院院长 刘玉顺
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表四川省高级人民法院，向会议报告全省法院加强司法调解、推动构建大调解工作体系的情况，请予审查。
近年来，在省委的坚强领导、省人大及其常委会的有力监督和支持下，全省法院坚持“能动司法、服务大局”的工作理念，紧紧围绕全省大局，在全面推进法院工作的同时，每年都突出一两项重点，全力突破，着力服务全省中心工作和“两个加快”。在集中化解涉诉信访和清理执行积案，甩掉历史包袱；参与藏区维稳和涉灾法律事务应对，处理突发应急问题之后，为巩固和深化工作成果，我们主动向前延伸，探索矛盾纠纷的源头治理，着力推进大调解，构建维护社会稳定的长效机制。
一、坚定贯彻省委部署，充当大调解主力军
省委做出大调解决策，我们深切感到，这不仅是全省经济社会发展的现实需要，更是切中法院工作的根本要害。藏区维稳和灾区涉法事务应对的经验表明，对于敏感复杂问题，单靠司法手段难以解决，必须紧紧依靠党政，实行综合施治。化解涉诉信访和清理执行积案启示我们，简单、草率判决不仅不能树立司法权威，反而会引起人民群众的不满和对司法的不信任。放眼世界各国司法发展历程，我们认识到，社会转型期矛盾纠纷必然增多，司法难以招架，构建多元化纠纷解决机制是当今趋势(西方发达国家90％以上起诉到法院的纠纷都通过调解结案，有的还将调解作为起诉前置程序)。全省法院思想统一以后，态度坚决，迅速行动，狠抓落实，既做到司法调解一马当先，又与人民调解、行政调解协同配合、互相促进。
(一)主动谋划。围绕省委决策，我们进一步增强主动性，搜集、整理了全国各地开展大调解的做法和情况，组织考察了美国、加拿大、巴西等域外纠纷解决机制，形成了国内外大调解的研究资料。随同省委政法委赴外省考察大调解工作，学习借鉴先进经验。在1个中院、13个基层法院开展试点，为全面推进大调解先行探索。配合省委政法委起草省委、省政府《关于构建大调解工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》和情况说明，为省委决策做好论证和基础工作。
(二)强力推进。省委部署大调解工作后，全省法院快速启动，迅猛推进。一年来，我们召开了21次工作部署会、推进会、调度会；就实施方案、责任分工、阶段性重点制定下发了62个指导性文件；组织了36次工作检查和督导；编发工作简报信息183期，编发《推进大调解100问法官读本》等8本指导书籍；与综治部门联合制定考核体系，帮助培训64个重点县(市、区)的县(市、区)委书记；与多部门会签文件，建立联动机制，形成了“党政统揽、综治协调、职能互补”的大调解格局。
(三)争取支持。争取各方理解与大力支持，营造良好的环境和氛围，是大调解得以深化和发展的重要前提。我们及时将四川大调解的安排部署、工作举措、推进情况以报告、信息等多种形式向最高法院报送，得到了最高法院的指导和支持。王胜俊院长、沈德咏常务副院长5次作出批示肯定，指派专人11次来川调研指导。最高法院以简报信息、专题报告、领导参阅等形式8次将我省大调解工作向全国人大、国务院、中政委等领导机关报送；安排我院先后3次在全国调解会、高院院长会、贯彻中央综治会精神会议上作交流发言，向全国推广四川大调解经验；专门举办“能动司法与大调解”高层论坛，邀请9名国内知名专家来川研讨，达成了理论界与实务界的共识，为大调解的深化提供理论支撑。同时，组织和配合《人民日报》、中央电视台、《人民法院报》等各类媒体来川采访报道，将四川大调解推向全国。
(四)接受监督。我们及时将大调解工作向人大汇报，积极争取人大的监督支持。省人大甘道明、韩忠信副主任先后对法院大调解工作作出批示，省人大领导3次带队到法院视察，具体指导法院大调解工作。我们通过《代表联络专刊》、手机短信等将大调解工作及时向省人大代表作了汇报，37位省人大代表提出了加强大调解、坚持调判结合等工作建议。17位省人大代表应邀担任了省法院特邀调解员，全省共有370名人大代表担任了法院的特邀调解员。倍受社会关注的华蓥天然气公司与四川爱众投资公司经营权纠纷案，省人大代表亲自参与调解，使这起长达8年的纠纷圆满解决。
二、全面深化司法调解，努力实现“案结事了”
全省法院在推进大调解体系构建中，首先抓好司法调解，通过制度机制创新，不断将司法调解引向深入。
(一)全面开展立案调解。全省法院在立案信访窗口均新建“立案调解中心”，选调调解经验丰富的法官和返聘部分退休法官，专司立案调解工作。对起诉来院的当事人进行登记分类，未经人民调解、行政调解的，引导、劝导其先行人民调解、行政调解；已经人民调解、行政调解或不愿选择人民调解、行政调解的，及时开展立案调解，力争将纠纷解决在诉前；已经立案的案件，征得当事人同意后，委托工会、行业协会、基层组织或行政机关进行调解，或者邀请特邀调解员参与司法调解。目前，全省法院有专兼职立案调解员1697人，已引导当事人通过人民调解和行政调解化解纠纷4534件，立案调解纠纷30634件，委托调解案件8055件，邀请调解案件8994件。
(二)实行全程、全域、全员调解。全省法院将诉讼调解延伸到立案、审判、执行各环节，一审、二审、再审各阶段的办案全过程；将范围从传统的民商事案件拓展到刑事自诉、刑事附带民事、行政、国家赔偿、执行等绝大多数案件类型；调解主体从案件承办人扩大到院庭长、合议庭其他成员等所有参与办案的人员；对所有能够调解的案件，不放过任何可以调解的机会。各级法院通过建立调解通报、考评等制度，使调解成为法官结案的首选方式和自觉行动，使“调解优先”原则得以贯彻。再审案件往往是历时多年的老案，当事人矛盾尖锐激烈，省法院女法官漆光碧减少开庭对抗，采用找准争议焦点、利益平衡点、情理融合点的“三点调解法”，半年调结7件五年以上“骨头案”，独具特色的再审案件调解“心法”在全省推广。
(三)创新调解方式方法。各级法院不断总结调解经验，创新调解方法，根据城市、农村、民族地区、灾区等不同地域特点和婚姻家庭、人身损害等不同案件类型，通过实践摸索各具特色的调解方法。泸州市江阳区法院通过电话调解、电子邮件调解、视频调解，调解当事人在异地的案件260多起。凉山中院聘请“德古”(彝族中有威望的长者)为特邀调解员，参与化解纠纷80多起。广安区法院女法官朱军把自己当作群众的“闺女、亲人、朋友”，综合运用情、理、法搞调解，调解的婚姻、家庭、邻里纠纷案件自动履行高，法院专门建立“朱军调解室”，满足群众司法需要。全省中基层法院组建200多个交通法庭、少年法庭、知识产权法庭等专门法庭，提炼类型化调解方法。省法院民一庭总结运用“宣泄引导法、必要隔离法、适度接触法”等调解“十法”，成功调解案件44件。
(四)发挥基层司法调解优势。全省法院充分发挥基层处于矛盾纠纷前沿、贴近群众的优势，坚持调解工作重心下移，将化解矛盾纠纷与司法便民利民有机结合。全省法院在社区、旅游景点、移民点、村组建立便民调解点1953个，开展巡回调解、就地调解，化解36万多起小纠纷。地震灾区法院集中开展涉灾案件调解专项活动，180个“院坝法庭”、“帐篷法庭”、“车载法庭”活跃在灾区田间地头，调解各类涉灾矛盾纠纷12817件，调解成功率达5583％。南充市高坪区法院在乡镇建立便民诉讼站，宜宾市珙县法院开展送法下乡的“春风行动”，将化解矛盾纠纷和法制宣传教育相结合，深受基层群众欢迎。全省法院自去年7月以来司法调解结案238120件，调解率达5759％，同比增长48％；全省基层法院传统民事案件调解结案率达65％。
三、充分发挥主导作用，支持和推动人民调解、行政调解
全省法院充分发挥司法调解的职能优势，支持、指导人民调解、行政调解，加强衔接配合，构建联动机制，最大限度地发挥大调解的整体效用。
(一)加强工作指导。全省法院普遍成立指导小组，明确500多名联络员，对口指导人民调解、行政调解工作；帮助近2100个人民调解、行政调解组织建章立制，完善工作制度规范；召开630多次联席会议，通报案件、交流经验、沟通信息；开展法律咨询、业务指导100多万人(次)；举办130多场“法院开放日”活动，选择1800多件典型案件就近开庭、巡回调解，邀请4123名调解员现场观摩；编印调解法律、法规、典型案例和经验材料13000多册，分发基层调解组织和调解员。去年7月以来，各级法院指导基层调解组织调解纠纷2万多件，人民调解、行政调解成功率提高135个百分点。
(二)相互衔接配合。省法院与省政府法制办、省公安厅等6个部门会签指导性意见，还有7个规范性文件正在会签，从调解案件移送、交接、委托、结案、统计等10多个方面，明确三大调解的具体衔接办法。各地基层法院和人民法庭编印调解组织和人员手册，实现三大调解网络共建、资源共用。全省法院从各级调解员队伍中选聘20414人作为特邀调解员和调解志愿者，参与法院的司法调解。各地法院通过当地“大调解协调中心”，协调人民调解和行政调解共同解决了200多起重大疑难涉诉信访案件。成都法院对行政纠纷开展了“开庭前建议负责人出庭、庭审中建议和解、结案后建议规范”的“一案三建议”活动，今年行政协调和解撤诉168件，受到行政机关和当事人的好评。
(三)主动提供支持。我们充分发挥司法调解的法律强制力优势，为人民调解、行政调解提供支撑和保障。对当事人申请确认人民调解、行政调解协议效力的，法院依法审查后以调解书等形式予以确认，并赋予其强制约束力；对当事人申请执行调解协议的，法院审查确认后依法强制执行。去年以来，全省法院共确认调解协议16525件，强制执行2136件。攀枝花三家国有改制企业，经人民调解与4000余名职工达成补偿协议，西区法院经当事人申请，依法确认调解协议法律效力并依法执行，支持人民调解发挥作用。
四、坚持调解、审判“两手抓”，维护法治权威
在推进大调解中，我们准确把握“调解优先、调判结合”原则，坚持调解、审判“两手抓”，防止弱化审判职能，以调解促进审判。
(一)抓好调判结合。始终坚持自愿调解、依法调解原则，反对以调压判、以调拖判和违法调解。对申请确认的调解协议，严格依法审查，发现程序和实体违法的，依法不予确认，保证调解在法律框架内进行。针对不同审级法院的案件特点，在调解与判决的选择上各有侧重。对不宜调解、调解无望或判决效果更好的案件，及时果断下判，彰显法治精神。对川投资产公司与省经济技术担保中心撤销权案、宜宾天蓝化工与北方红光合同贷款纠纷案等一批事关稳定、发展的重大案件，依法裁判，统一裁判标准，规范案件审理。
(二)以调解促审判。调解不仅不能代替和软化审判：还要通过大调解来强化、支持审判。实践中，我们将调解过程作为释法明理的过程，作为裁判的铺垫，利用调解的成果来依法裁判，能够取得更好的效果。裁判以后，还利用调解力量帮助判后释疑、释法，使调解、审判的效果相得益彰。因租赁房屋能否转为购买，中砝公司与新蓉公司发生纠纷，历时5年，涉及当地新蓉村失地农民的利益，省法院在前期调解的基础上，果断判决本案租赁不能转为购买，体现法律权威。
(三)加强审判管理。通过大调解分流化解矛盾纠纷以后，我们集中精力办好疑难案件，办出一批精品案。通过大力加强审判管理，规范执法办案行为，全面提高审判质量和效率。今年我们全力推进全省法院信息化建设，在此基础上推行案件同步上网，实行案件流程实时监控，案件质量事后评查，审判绩效网上考评，推广成都中院审判权、审判管理权“两权”改革经验，构建了完整的审判管理体系。
通过一年多来的共同努力，大调解工作取得了一些成效：一是案件增速放缓。在全国法院案件大幅上升、案多人少矛盾进一步加剧的情况下，我省法院今年1—8月新收各类案件增幅同比下降814％，婚姻、家庭、继承纠纷案件同比下降231％，合同纠纷案件同比下降1626％，再审案件同比下降776％，行政案件同比下降1414％，国家赔偿案件同比下降4412％。二是涉诉信访大幅下降。今年1—8月，全省法院来信、来访同比下降1508％和1304％，进京非正常上访退至全国20位以后。三是工作作风得到转变。广大法官通过开展调解，增强了做群众工作的本领，拉近了与群众的距离，服务意识、为民意识大为增强。四是在全国引起广泛共鸣。新华社、《人民日报》、中央电视台等多家中央媒体集中采访报道大调解，中央综治会现场参观了德阳法院大调解工作。
当前，全省大调解工作快速推进，大调解体系已基本建立，但也存在一些问题和薄弱环节。在工作体系上，行业性、专业性、区域性调解组织发展不足，社会团体、民间调解组织发育程度不高。在衔接配合上，还存在衔接办法不够具体，操作流程不够顺畅，委托、邀请调解机制不够完善等问题。在工作规范上，还存在调解制度不健全，调解行为不规范，考核评价机制不完善等现象。在工作保障上，还存在调解场所、办案经费、调解机构人员等保障条件未完全解决等问题。这些都一定程度影响了大调解整体作用的发挥。
中央综治会推广了四川大调解经验，给四川大调解工作提出了新的更高要求。下一步，我们将认真贯彻中央综治会和省委完善大调解广安会议精神，切实落实本次人大常委会的要求，抓巩固、抓深化、抓拓展、抓提升，不断将大调解工作引向深入。抓巩固，紧紧依靠党政统揽、综治协调，巩固和健全司法调解与人民调解、行政调解联动配合的工作格局，完善落实三大调解相互衔接的操作流程和责任机制，确保大调解持续、稳定、常态发展。抓深化，突出不同法院的层级特点，基层法院、人民法庭侧重调解，高级法院、中级法院侧重裁判，对于法律关系明确、裁判效果更好的案件，每年都判决一批精品案件，宣示法治规则，提升司法公信。抓拓展，主动谋划，配合党委政府大调解协调办公室，抓好各级调解组织的健全、调解制度规范的完善、调解人员的培训，使大调解网络体系更加健全、调解领域更加宽广、调解行为更加规范、调解作用更好发挥。抓提升，进一步加强调解队伍建设，提高调解人员的素质，提升调解的能力和水平，通过大调解不仅要化解小矛盾，防止民转刑，还要妥善处置重大或群体性矛盾纠纷，有效防止矛盾纠纷激化和升级。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：加强司法调解，推进大调解体系建设，是人民法院落实“化解社会矛盾、创新社会管理、公正廉洁执法”三项重点工作的重要内容；是人民法院破难解困，实现自身科学发展的必然选择；是人民法院服务“两个加快”，维护社会和谐稳定的重要举措。全省各级法院将坚定信心，开拓进取，持之不懈，使大调解在巴蜀大地上焕发出更加璀璨的光芒!
