习近平总书记在党的二十大报告中明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。为深入推动这一重大部署，摸清当前养老服务工作现状，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，达州市通川区人大常委会深入区民政局、凤北张家坝社区、元达康养医院、德仁医院等地，实地了解全区养老服务工作情况。现将调研情况报告如下。
一、现状分析
（一）老年人口现状。通川区现有60周岁以上老年人口16.71万人，占全区总人口的18.46%，65周岁以上老年人口12.6万人，占全区总人口的13.92%，有特困老人1300人，留守老人1.25万人，失能半失能老人0.97万人，需要生活照料的1.03万人，是典型的老年型县级区（根据国际上界定人口老龄化标准，当一个地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，意味着这个地区的人口处于老龄化）。
（二）养老机构现状。据调查，全区建有养老机构16家、社区日间照料中心72个、农村幸福院104个，各类养老床位达2857张，其中护理型床位1978张。其中，社会力量运营养老机构10家，培育养老服务规上企业3家；民办养老机构床位2082张，护理型床位民办1466张，占比70%，入住老人758人，入住率37%。根据老人自理程度及入住机构条件平均收费在1200—5000元之间。
二、主要做法及成效
近年来，通川区聚焦“养老有温度、服务更专业”目标，坚持“政策引导、兜牢底线、普惠优先、品质发展”工作思路，制定了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》《关于进一步加强敬老院建设和管理的通知》《通川区农村留守老人定期巡访制度》等文件和制度，养老服务工作成效明显。2014年以来，全区累计投入养老服务发展资金1.56亿元，其中中央资金9600万元（含2个基建项目），省级资金5000万元。用于社会福利事业的彩票公益金，不低于55%的资金用于支持发展养老服务。
（一）高位统筹推进，下好“先手棋”。一是强化组织领导。成立“一老一小”工作领导小组，多次专题研究部署养老服务工作，将政策落实情况纳入区级民生实事项目和政务目标、乡村振兴战略等绩效目标考核。二是强化政策引领。2022年区政府出台专项文件，推出7项扶持措施，建立区级财政每年2000万元养老服务发展专项资金机制。三是强化规划先行。将养老服务设施纳入国土空间规划，中心城区已规划养老设施用地45.68亩，对12宗住宅用地明确提出配建养老设施要求。
（二）加速提档升级，按下“快进键”。一是大抓示范项目。实施项目示范引领行动，争取中、省补助资金6000万元，建设通川区福利院失能失智老年人照护中心，弥补全区公办机构无失能失智老年人照护中心的空白。二是强抓转型升级。实施机构补短强弱行动，对4所农村敬老院进行改造提升，筹集资金360余万元用于公办养老机构消防改造，增强兜底保障能力。三是狠抓管理改革。实施农村敬老院区级直管改革攻坚行动，碑庙、北山、江陵、磐石4所乡镇敬老院收归区级直管。
（三）激发市场活力，打好“组合拳”。一是支持社会养老。将民办养老机构纳入区级服务业发展专项资金支持范围，对养老服务体系建设项目免缴城市基础设施配套费。全区社会力量运营养老机构10家，培育规上企业3家。二是强化社区养老。立足打造15分钟养老服务圈，充分利用国有闲置资产和集体资产，共建6个社区养老服务综合体。三是推进融合发展。通川区社会福利院失能失智照护中心、元达联合疗养院和德源养老院形成医教养综合体。
（四）营造友好环境，织密“关爱网”。一是落实福利政策。全面落实百岁老人“一匾两金”关爱制度，提高80岁以上老人高龄津贴标准。60周岁及以上老年人在达州中心城区免费乘坐公交车。二是打造宜居环境。2021年以来，对1413户符合条件的特困老人、高龄老人、残疾老人家中实施适老化改造，设置家庭养老床位，改善居家养老环境。三是优化关爱服务。开展农村留守老人关爱巡访，在全区104个行政村配备了养老服务专干104名，定期开展了留守老人巡访帮扶工作，帮助解决居家养老困难和安全风险。
三、存在的主要问题
（一）养老服务设施落实不到位。在养老服务设施空间布局方面，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》规定“县级以上地方人民政府在制定城市总体规划、控制性详细规划时，应当按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”，主城区虽然规划了部分养老服务用地，但难以满足当前和今后养老机构建设用地需求。在新建住宅小区配建养老服务设施方面，《达州市推进养老服务高质量发展十四条措施》规定“严格落实新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付‘四同步’要求。编制新建城区和居住（小）区规划时，要按照每100户不低于30平方米的标准提出养老服务设施规划要求，不计入要求配建的社区公共服务用房面积”，但全区落实较差，个别交付给社区的养老服务用房多是零星、利用率不高的房间，无法合理利用。在存量设施利用方面，省政府办公厅《关于推进四川养老服务发展的实施意见》提出“推行‘两无偿一优先’发展社区养老设施，社区服务用房40%以上‘无偿’用于养老服务，公建配套的养老服务设施‘无偿’用于公益性养老服务，行政事业单位的闲置办公用房‘优先’用于养老设施。”由于全区社区服务用房面积不足、可有效利用的国有资产较少，没有更多空间用于养老服务；租赁位置较好的国有经营资产举办养老服务，但因养老服务系普惠微利无力支付租金。
（二）养老机构存在结构性矛盾。公办养老机构以兜底保障城乡特困人员为主，入住率仅在50%左右，造成资源闲置。通川区作为主城区，受用地及场地局限，养老服务设施不足，选址新建养老机构落地难、指标难。民办养老机构用地难、融资难、投资大、风险高、利润低、回报周期长，导致社会力量积极性不高，缺乏内生动力。地处中心城区、条件较好的养老机构入住率在70—80%左右。低保家庭失能失智老年人不符合特困兜底保障条件，有入住养老机构需求但经济能力不足。
（三）养老服务品质不高。在居家养老方面，市场发育不充分，老年人接受度低，社会力量参与不足，多以承接政府购买居家养老服务项目为主，市场运营手段缺乏，难以为老年人提供个性化服务。在社区养老方面，社区日间照料中心等设施普遍面积小、功能不完善、作用发挥不充分，建设社区养老服务综合体至少需要1000平方米以上的国有资产、集体资产，场地较为缺乏，体量小成本高，建成后社会力量运营难。在服务质量方面，全区养老机构基本以公益性、非营利性为主，服务内容同质化，康复护理、休闲养生等中高端优质养老服务缺乏，尤其缺乏有品质、有实力的示范民办养老机构，优质普惠服务供给不足，不能更好满足老年人多元化养老需求。
（四）医养结合不紧密。“养”办“医”较难，养老机构举办医疗机构，其承载能力、发展空间有限，建设和运营较为困难，多与周边医疗机构建立合作关系，以满足老年人看病住院救急需要，难以提供专业、持续、经常、完善的医疗服务。“医”办“养”不愿，目前，国家层面对公立医疗卫生机构举办养老机构并无建设补贴等明确的资金支持政策，加之医疗卫生机构囿于资源、人力等原因，举办养老机构的积极性依然不高。在制度保障方面，老年人基础疾病多、风险高，长期照护险尚未开展（省内仅成都市在试点）。困难失能老人护理补贴制度尚未建立（省内仅成都市建立）。老年人投保商业保险公司意外伤害保险和养老机构投保责任保险，发生意外时难以厘清责任边界，理赔难。
（五）要素保障不充分。在资金投入方面，在落实公办养老机构运转经费、供养人员照料护理费、民办养老机构相关补贴等方面有较大差距，养老机构建设项目主要依靠中央、省、市补助支持，地方政府投入不足，更无力自主新、改、扩建养老服务设施。经济困难的空巢、高龄等老人关爱巡访制度落实不够好，缺乏经费保障。在队伍建设方面，整体素质不高，专业管理人才、社会工作者严重缺乏；养老护理员多为临聘人员，普遍年龄偏大、文化和技能偏低，工作强度大、薪酬待遇低，缺乏社会尊重、职业荣誉感低，流动性大、队伍不稳定。在监督管理方面，多以传统方式为主，智慧养老应用场景少，信息化建设滞后。养老机构在建筑、消防、食品安全、公共卫生等方面的保障和应急处置能力有待提升。因未办理不动产登记、土地规划等问题，养老机构无法通过消防审验，成为遗留问题。
四、对策建议
（一）认清人口形势，为老政策要引导预期。一是强化领导机制。提高养老服务体系建设在政府工作内容和目标绩效考核的权重，纳入民生实事项目。制定《通川区基本养老服务指导目录清单》、《社会捐助资金用于社会养老服务的意见或办法》等。二是优化政策机制。兜底线政策要重点向失能的特困和特殊困难老人聚焦。普惠政策应引导大力发展以面向社区的医养结合型专业机构。提品质上应重点发展公办医养融合机构，鼓励社会资本发展全功能机构。三是硬化规划机制。将养老设施国土空间规划及规划落地、用地保障按规定落实情况纳入党政同责、部门考核内容。
（二）聚焦基本养老，基础设施要补齐欠账。除居家外，就近就便生活、医疗、文娱应是基本养老的“三件套”。一是重点建设专业社区机构。推进社区日间照料中心转型（建设规模、运营方式），根据老年人口密集程度，布局新建、改造一批集医养融合、日间照料于一体的专业照护机构。二是大力打造综合休闲空间。整合文体旅游等多部门职能和项目资金，以小区为基本单元，打造集文化、体育、娱乐、学习等一体的综合阵地。三是全面改造公共适老设施。围绕老年人出行便捷，推进老旧小区、公共交通、购物场所、旅游景点等重点部位适老化改造。
（三）紧贴市场需求，养老供给要多元协同。一是做实兜底养老。在现有基础上，适度布局再新建一批失能失智照护机构，根据当地财政状况、床位情况和家庭意愿，将符合条件的经济困难且失能或失智的老人纳入集中兜底供养范围或提供低偿托养服务。二是做优普惠养老。支持社会力量投资发展社区型、护理型、旅居型养老机构，推进居家社区机构养老融合发展，鼓励机构养老服务向老年人家庭延伸，建设“家庭养老床位”，大力发展“家门口的养老驿站、送上门的专业服务”。三是做活多元服务。针对低龄健康老人，着力增加精神文化产品供给，发展老年教育和老年志愿服务，加强老年人力资源开发利用，培育“老有所为、老有所学、老有所乐”新业态。针对高龄失能老人，着力增加专业照护、医养服务产品供给，增强“老有所养、老有所医”保障能力。
（四）突出服务质效，能力建设要提升能级。一是培养人才赋能。持续开展养老服务人才培训提升行动，常态化举办养老护理员职业技能竞赛，开展职业技能等级鉴定，选树先进典型。二是强化监管增效。实施“互联网+”养老行动，建设统一的智慧养老信息平台，归集共享监管数据，提高综合监管水平。三是打造标杆提质。组织养老机构派员“走出去”沉浸式学，引入品牌养老机构“走进来”连锁化办。支持专业养老机构通过收购、入股等方式兼并“小散弱”，推动规模化、连锁化、专业化运营，培育本土养老服务品牌。
（五）聚焦民生痛点，保障机制要调整优化。一是加大政策支持。加大向上汇报力度，争取更多的项目、资金落户。优化财政资金支出结构，支持贫困地区养老服务发展。完善用地保障、服务供给、财税扶持、运营补贴等配套政策，鼓励引导民间资本参与养老服务。二是夯实人才支撑。加强人才培养培训，采取以强带肉、结对共建、跟班学习等方式，促进养老机构均衡发展。继续评选优秀养老院院长、优秀养老护理员，开展养老护理员职业技能等级鉴定，不断增强养老服务从业人员的岗位匹配度、职业吸引力、事业荣誉感。三是提升监管能力。将质量安全、消防安全、食品安全、补贴资金、非法集资、养老诈骗、欺老虐老等作为监管重点，依法加大对养老服务违规行为的查处惩戒力度，归集共享监管数据。完善养老服务领域风险防范和处置机制，常态化打击整治养老诈骗。推动成立养老服务行业协会，促进行业自律。
