乡镇人大是我国五级人大中最基层的地方国家权力机关，是践行人民代表大会制度的“最后一公里”，是基层民主法治建设的最前沿阵地，发挥好乡镇人大的作用，对于加强社会主义民主政治建设，具有十分重要的现实意义。近年来，从中央到地方对乡镇人大建设力度空前，进一步修订了相关法律法规，持续强化了乡镇人大工作的权威性和参与性。达州市通川区人大常委会党组对换届以来全区乡镇人大工作进行了全面梳理和分析，虽然在围绕中心，服务大局，创新开展工作上，取得了一定的成效，受到上级人大和区委的充分肯定，但也存在薄弱环节。为进一步发挥乡镇人大在纵深推进“三城三地三片区”发展战略中的强有力作用，通川区人大常委会组织筹建课题调研组，大力践行“四下基层”科学工作方法，紧密结合近年来人大工作实际，深入江陵镇、金石镇、安云乡等地，采用实地查看、听取汇报、召开座谈会等方式，了解和掌握乡镇人大主席团履职情况，查找存在的问题，理性分析成因，提出提升乡镇人大履职质量和水平的对策措施。现将情况报告如下：
一、达州市通川区乡镇人大基本情况
乡镇建制调整后，通川区下辖13个乡镇，人口3万人以下乡镇9个，3—5万人乡镇3个，5—10万人乡镇1个。在区委的坚强领导下，发展方向明确，经济稳步增长，民生得到改善，各项事业繁荣发展，综合实力明显提升，为乡镇人大工作提供了条件。
目前，全区共有13个乡镇人大主席团。主席团成员人数5-7人的乡镇9个；8-10人的乡镇4个。配备人大主席的乡镇12个（均为党委委员，实职正科及以上）；提名人大主席的乡镇1个（区委提名，暂未召开乡镇人民代表大会选举）。没有乡镇配备专职副主席。配备工作人员的乡镇13个，均为兼职。全部设置乡镇人大办公室。
二、乡镇人大履职存在的问题及原因
（一）人大机构“虚设化”。一是机构设置不合理。新修订的组织法明确规定乡镇人大主席负责处理主席团的日常工作，但乡镇人大主席团依然只是“常态化”，并没有成为常设机构。主席团成员多数由乡镇党委书记、人大主席、副书记等乡镇党委班子和担任乡镇人大代表的个别村干部组成，绝大多数为领导干部，在闭会期间，除人大主席能将精力放在人大工作上外，其余主席团成员职能虚化。二是人员力量不充足。虽然各乡镇均设置了人大办公室，但都是与党政办公室合署办公，即使配备工作人员，也都是兼职，人大日常工作只能靠“临时抓差”或“感情协助”，缺乏专业性，筹备人代会、组织活动程序不规范。三是履职尽责不充分。根据《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，闭会期间乡镇人大主席团每三个月至少举行一次会议。许多乡镇仅在党委会、办公会后用一点时间召开主席团会议，有的甚至出现党委会、人大主席团会、政府办公会“三会合一”现象。主席团会议议题空泛，被动应付情况严重，较少开展听取和讨论政府专项工作报告、视察调研等监督活动情况报告。
（二）人大权力“形式化”。乡镇人大最主要的权力是监督、选举和重要事项决定，然而乡镇人大在履职过程中，这些权力都带有“形式化”的痕迹。一是服务代会“重形式”。目前乡镇人代会议筹备工作仅是组织、文件等工作准备，没有认真组织开展会前走访选民、视察和调研等活动。会期安排时间短，程序简单，需要会议表决和审议的各项决议，代表没有充足时间去讨论监督。会后，检查大会决议决定落实情况没有真正开展，办理和督促政府办理代表议案建议办法不多，解决落实率不高。二是大会履职“随大流”。大会期间审议政府工作报告等各项报告时，代表未充分讨论即表决通过，存在“跟风”同意迹象，影响大会严肃性和权威性。三是日常监督“走过场”。闭会期间，乡镇人大通过组织代表开展执法检查、视察调研等活动，让代表在活动中发现政府工作存在的短板和问题,并提出解决问题的建议和方法，督促政府依法依规开展各项工作。但实际工作中，人大的视察、监督活动与党政领导推进工作“捆绑”，人大代表即使发现问题，也多“碍于面子”而缄默不言，监督作用大打折扣。
（三）人大工作“错位化”。一是双重身份受限。乡镇人大主席都兼任党委委员，在落实好人大工作的同时，也要履行好党委委员的职责，而乡镇的工作特点决定了重点工作都是由党委会或党委（扩大）会共同研究的，代表的是整个乡镇领导班子的意志，如果对集体决定的工作开展监督，一定程度上会被认为与党委唱反调。二是专职不能专用。组织法规定，乡镇人大主席不得担任行政机关职务，但实际工作中，人大主席除负责人大工作外，还需承担乡镇其他重点工作，不可避免的涉及政府工作，工作开展时人大工作与政府工作职责交叉，一定程度上存在既当“裁判员”，又当“运动员”的情况。另外，乡镇人大主席均经历多岗位锻炼，工作经验丰富，能力素质高，部分人大主席抽调参与市、区重点工作，工作上出现“两头跑”的情况，影响履职质效。
三、提升乡镇人大履职的对策建议
（一）坚持党的领导。人大主席团要自觉维护党委领导地位，把党委决策部署作为人大工作的目标和行动指南，在思想上、行动上始终与党委保持一致；要自觉围绕党委中心工作履职，坚持重大事项向党委请示报告制度，确保人大工作始终处于党委的领导之下。乡镇党委要高度重视人大工作，将乡镇人大工作纳入总体工作布局，增强领导班子的法律意识和人大意识，形成“党委决策、人大决定、政府执行”的权责关系共识，切实尊重和支持乡镇人大依法开展工作、履职行权，真正使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有责、有权。
（二）强化组织建设。一是适当增加主席团人数。组织法及有关法律法规对乡镇主席团成员数量没有具体的要求，根据调研情况来看，通川区各乡镇人大主席团大多为5-7人，闭会期间工作力量严重不足，可在不违反法律上限的前提下，适当增加主席团成员数量。二是合理调整主席团结构。现有的主席团成员，各级领导干部占比过大，在闭会期间，难以正常履行人大职责，可将担任有行政职务的主席团成员调整为种养殖大户、产业带头人等专业代表，按需优化主席团成员分配比例，增加主席团履职实效。
（三）加强指导督导。根据宪法和法律规定，各级人大在组织上没有上下级的领导和被领导的关系，而是法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。区人大及其常委会要更加重视对乡镇人大工作的联系和指导，在乡镇召开人代会等关键节点，派员进行指导，保障乡镇人大依法履职行权专业化、规范化；适时召开乡镇人大工作推进会，对议事规则、履职程序、“家、站”建设等方面因地制宜提出指导意见，并加强落实情况督导检查；根据区人大代表培训计划，适当将乡镇人大代表纳入代表培训范围。同时，要将乡镇人大工作情况，作为对乡镇绩效考核的重要依据，充分发挥绩效评价的刚性约束，促进乡镇人大工作高质量开展。
（四）做好履职宣传。一是加强人大工作宣传。通过对乡镇人大主席团推动地方经济社会高质量发展、解决人民群众关心关切的热点难点问题的宣传，让人民群众对人大工作看得见、摸得着、得实惠，既进一步提高群众的认可度，同时提升乡镇人大工作者业务能力。二是加强代表履职宣传。善于发现和收集代表履职过程中的先进、典型事迹，注重挖掘勤于履职、高效履职的代表，通过对先进代表、典型事迹的宣传报道，进一步激发代表履职的积极性。
