党的十七大报告明确指出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这无疑对新时期立法工作提出新的更高的要求。地方性法规是中国特色社会主义法律体系不可缺少的重要组成部分，在新形势下，如何贯彻落实党的十七大精神，进一步加强地方立法工作，创新立法工作机制，提升立法水平，提高立法质量，充分发挥地方立法在推动科学发展、促进社会和谐中的重要作用，是享有立法权的地方人大常委会面临的一个重要课题。在此，结合立法工作实践，笔者想就地方立法工作创新问题谈一些粗浅地想法。
一、坚持科学立法、民主立法，是做好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。
加强和改进立法工作是实行依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提。坚持科学立法、民主立法是发展社会主义民主政治的重要内容，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。
所谓科学立法就是要求立法必须符合市场经济规律和社会发展规律，反映事物发展的客观规律和立法本身的规律，克服立法的主观随意性和盲目性，从实际出发，科学预测统筹安排立法项目，立法程序公正，科学合理地公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关及其工作人员的权力和责任。地方立法必须从我国国情和本地的实际出发，坚持实事求是，力求准确把握客观规律，使制定的法规符合客观实际和时代特征，推动科学发展，促进社会和谐；坚持权利义务相一致、权力职责相统一的立法原则，在各方利益的相互博奕中，准确判断利益的正当性和合理性，作出科学取舍和平衡。在程序公正的基础上，制定出反映规律，符合实际，体现民意的法规，这是科学立法追求的基本目标。
所谓民主立法就是要求立法必须坚持走群众路线，充分发扬民主，扩大公民对立法工作的有序参与，保障人民群众通过多种渠道和途径参与立法活动，保证法律法规体现广大人民的意志和利益。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，民主立法是社会主义民主的应有之义。通过组织立法听证会、论证会、座谈会和公布重要法规草案等各种形式广泛征求和听取社会各方面对有关法规草案的意见，尤其是注意倾听来自基层群众的意见和呼声，使各方利害关系人充分陈述自己的观点和理由，表达自己意愿和要求，发表对立法的意见和建议，切实做到集思广益，使制定的法规充分体现广大人民群众的共同意愿，增强法规贯彻实施的群众基础。让立法的过程成为人民群众广泛参与的过程，成为各方利益主体充分沟通和协商的过程，成为民意的自由表达与集中汇集的过程，这是民主立法追求的基本目标。
公平正义是立法的最基本的价值。立法是社会公平正义的第一道防线。立法能否反映社会公平正义，是衡量立法质量高低的关键指标，直接关系到社会各方面和广大人民群众的切身利益，直接影响到法律的权威及其社会认可度和实施效果。科学立法、民主立法是现代法治精神的集中体现，是实现立法公平与正义的两个基本点。科学立法侧重于追求立法的实质公平，而民主立法则侧重于追求立法的程序公平，两者相互补充又相互融合，如车之双轮、鸟之双翼，是立法不可或缺的两个有机组成部分。由此，坚持科学立法、民主立法，是做好立法工作、提高立法质量的内在要求，也是地方立法工作创新的基本方向。
二、以与时俱进的精神，牢固树立科学立法、民主立法的基本理念。
随着经济发展和社会进步，立法工作必须与时俱进，紧跟时代的步伐，因此立法需要创新，尤其是必须更新和提升立法理念。创新是推进立法工作的基本动力，创新离不开观念更新，没有创新的理念，就不可能有创新的思路和发展的举措。作为立法者和立法工作者，必须以对人民高度负责的态度，以与时俱进的精神，牢固树立科学立法、民主立法的基本理念，具体地说：
（一）以人为本。科学发展观的核心就是以人为本。立法工作要贯彻科学发展观，就必须坚持立法为民、以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真解决涉及人民群众切身利益的问题。以保障和改善民生为重点着力加强社会领域立法，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会和谐方面的规范、引导和保障作用。在立法过程中，认真研究解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
（二）服务大局。立法工作必须紧紧围绕党和国家中心工作，坚持服从服务于党和国家改革发展稳定工作大局,坚持立法与改革发展进程相适应，为改革发展创造良好的法制环境。对于立法中遇到的问题，注意从我国国情市情和实际出发，具体问题具体分析，区别不同情况作出处理：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定，用法规的形式固定下来；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则性规定，以引导和促进改革创新；对于实践经验缺乏，各方面意见不一致的，暂不作规定；对于过去制定的法规已不能适应实际情况的，要适时修改完善。把法规的“定”和改革发展的“变”有机结合起来，在肯定改革发展经验的同时，又为深化改革和进一步发展留下空间。经过探索、实践，再不断总结经验逐步加以完善。
（三）统筹兼顾。随着经济社会的发展，各种深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。要正确认识不同地区、不同阶层、不同群体的利益诉求，坚持统筹兼顾，妥善处理各种利益关系，发挥法律规范在调整社会利益、构建和谐社会方面的重要作用。利益在法律上的表现形式就是权利、权力、义务、责任，立法要做到统筹兼顾，必须妥善处理好权力、权利、义务、责任之间的关系。因此，在地方立法过程中，既要赋予行政部门必要的手段，将部门管理职权明晰化、具体化，防止出现权力“真空”、“交叉”，部门之间争权夺利，同时又要注意对行政权力进行规范、制约和监督，将部门义务和责任明晰化、具体化，改变以往“重管理、轻服务”、“重职权、轻责任”的立法观念。坚持权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，防止部门利益法制化，防止公共权力不适当地干预经济活动和社会生活。特别值得一提的是，立法在设定公民义务的同时，特别注意对公民权利进行保护、培育。
（四）地方特色。突出地方特色，这是地方立法基本的价值趋向。地方立法是否具有地方特色，这是衡量地方立法质量的重要标准。根据本地的具体情况和实际需要，通过地方立法解决本地的特殊问题，这是地方特色最基本的源泉，也是地方立法存在的法理依据。目前，地方立法要力戒照搬照抄，要把主要精力用在本地实际情况和民风民情的调查研究上，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法攻关上，结合本地实际需要，制定出真正具有鲜明个性和地方特色、体现时代精神、可操作性强、能够解决实际问题、切实管用的法规，为地方经济社会发展创造良好的法制环境。地方立法要力戒“观赏性立法”、“汇编性立法”，倡导创制性立法、自主性立法。若确实需要进行实施性立法，也要在细化和补充上位法上下功夫，设置一些具有地方特色的可操作性强的创制性条款，不要搞重复性立法。
（五）积极慎重。立法涉及方方面面的关系，各部门、各有关方面在一些问题上常常存在不同的意见，处理好同各部门、各有关方面的关系，对提高立法质量和法规实施效果至关重要。在立法过程中，坚持立法质量优于效率，要深入调研,认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商，集思广益，努力达成共识；遇到分歧较大的问题，充分听取意见，反复研究协商，力求提出既符合立法宗旨又能够为各方所接受的解决方案；对于法律关系复杂、分歧意见较大的法规草案，要采取积极慎重的态度，不要急于提交表决，不能简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，同各方面反复协商，以最大限度地取得共识，使有争议的问题得到了妥善处理，从而使通过的法规更加符合实际，通过后能够顺利实施。否则，一旦法规出台，必然会影响法规的实施效果，浪费立法资源，影响立法权威。
三、以改革创新的精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式。
科学立法、民主立法是提高立法质量的内在要求，必须贯穿于立法活动的整个过程。贯彻科学立法、民主立法，必须以改革创新的精神，把提高立法质量作为立法工作的重点，从制度层面上积极探索科学立法、民主立法的有效形式，通过深层次、宽领域的制度创新来加以实现。结合地方立法工作实际，笔者认为可以从以下几个方面深入探索科学立法、民主立法的新形式。
（一）建立健全立法预测制度，增强立法的计划性、整合性、系统性。
所谓立法预测，就是运用一定的方式，对立法未来状况、需求趋势、发展规律和预期效果的一种考察、判断、推测和估计。它是现代立法活动广泛使用的一种科学的方法和手段，是现代科学立法的必然要求，有助于协调本地立法与政治、经济、文化、社会发展等方面的关系，对立法需求有一个系统、准确、客观、全面地理解和把握。通过建立科学的立法预测制度，明确立法目标、任务和重点，可以克服立法的随意性、无序性和盲目性，有利于科学统筹安排立法进度，有计划、有步骤地解决需要立法解决的问题。
通过立法预测，科学取舍、合理设定立法项目，既要注重全局又要突出重点，既要注重当前又要顾及长远。但单一立法项目本身必将是零碎的、分散的，而要实现整体立法目标，就必须将这些项目进行整合。建立立法项目库无疑是整合立法资源的有效途径。立法项目库应当具有鲜明地方特色，实行动态、宏观、松散型管理。根据本地具体情况和实际需要，经过科学预测，将那些具有立法必要性和可行性的项目，及时纳入立法项目库管理；随着形势的发展变化，失去地方立法必要性和可行性的项目，及时从项目库中删除。通过立法项目库建设，可以宏观地把握立法形势的全貌和立法的潜在需求，有利于科学配置立法资源，防止重复立法、分散立法倾向，有效节约立法成本；同时也可以在较长时期内整合立法资源，增强立法针对性、系统性和计划性，为立法规划和立法计划的编制奠定良好基础。
（二）建立完善立法公开制度，增强立法的公正性和透明度。
民主立法是以立法公开为前提的，立法公开是民主立法的应有之义。加强立法公开制度建设，把着力推进立法公开，扩大立法公开化程度，作为推进民主立法的切入点。现代社会里，公民应该享有充分的知情权，有权了解立法机关的所作所为；作为民意代表机关的立法机关，也有义务为公众提供有关立法活动的信息，接受社会公众的监督。立法公开体现了立法程序的公正，是公正立法与民主立法的保证。具体地说：第一，立法规划和立法计划要公开。编制科学合理、切实可行的立法规划和立法计划，是立法工作有序进行的前提。哪些需要立法，人民群众最有发言权，起草立法规划和立法计划必须开门纳言，可以直接向人民群众征求立法项目建议，选择社会需要最迫切、与人民群众的生产生活最密切相关的立法项目，优先安排，并将最后形成的立法规划和立法计划，要向社会公开；第二，法规草案的起草要公开。法规起草工作由谁承担，拟设定哪些基本制度，应当让社会公众知晓，允许公民、利害关系人和有关社会团体以适当方式发表意见，以便及早地更广泛地汇集民意，并将最后形成的法规草案向社会公示。第三，法规草案的审议要公开。立法立法机关审议法规案的情况应当向新闻媒体开放，允许报道，还可以适当地选择一些社会公众普遍关心的法规，安排电视或者网络进行直播。通过新闻媒体的深度报道，让社会公众全方位更深入地了解法规草案审议情况。
（三）建立完善公民有序参与立法制度，探索建立公民有序参与立法的保障机制
立法从根本上是为了人民，所以也应当依靠人民。只有保持同人民群众的血肉联系,更好地代表人民意愿，才能保持立法工作旺盛的生命力。要尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，通过多种形式吸引人民群众参与到立法中来。公民参与立法是现代民主政治的重要体现，是人民群众依法参与国家事务和社会事务管理、向立法机关反映民意的重要途径。目前，已经开辟了许多公民参与的渠道，如公开征集立法建议项目、立法听证会、专家咨询、公开登报征求意见、委托起草等形式，所有这些有益尝试，为推进民主立法、科学立法，提高立法质量发挥了重要作用。从总体上来讲，这些措施是立法机关“开门立法”的表现形式，而公民参与是比较被动的、零散的，作用是有限的，而且缺乏有效保障机制，亟需进一步建立完善公民有序参与立法制度。一是，将公民参与的形式、范围、程序和权利保障予以明确，并使之规范化、制度化、常态化，为公民参与提供必要的物质基础和制度保障。公民参与形式应当多样化，不拘泥于对立法机关主动“开门立法”的参与，公民可以随时主动向立法机关提出立法建议和意见。如立法联系点（人）制度是“开门立法”与公民主动参与相结合的一种有效形式。立法机关可以将具有一定行业或区域代表性的、社会公信力比较强的学校、科研机构、企业、社区、乡村、机关以及公民个人等确定为联系点或联系人，加强经常性联系、沟通和信息交流，立法机关可以有针对性地深入联系点，增强调研广度和深度；联系点（人）可以主动向立法机关反映立法诉求和愿望，并提供第一手资料。二是，建立法规案主要制度设计全民讨论和辩论制度。充分发挥新闻媒体引导社会舆论的作用，通过报纸、电视网络等媒体，将法规案中涉及的主要问题及背景资料公之于众，让全民参与讨论，还可引导民众就某些争议的问题展开辩论，让各种意见和利益诉求得以充分表达。三是，建立立法建议回应制度，充分尊重公民意见，加强立法沟通，搭建信息交流平台，通过各种渠道如公布立法听证报告、法规草案审议结果报告等，及时向社会反馈人民群众的意见，避免“重征集、轻处理”现象，营造公民主动参与的良好氛围，调动公民参与立法的积极性，形成公民和立法机关的良性互动机制。
（四）建立完善委托起草制度，逐步形成开放型多元化法规起草机制。
法规起草是立法工作的重要组成部分，法规草案的质量直接影响到立法质量，乃至法规实施效果。当前，法规起草工作在由相关部门承担的同时，应当更多地发挥科研院所、社会中介组织和专家学者“地位中立，比较超脱”的优势，对于专业性强或者涉及的利益关系比较复杂的法规，立法机关可以委托有关组织和科研院所起草建议稿，并加强指导和协调。通过建立完善委托起草制度，打破部门垄断格局，形成多元化的开放格局，一方面，可以更深入更系统地了解民情民意和社会需求，深挖民间智慧，反映民意民愿，能够避免有关部门利用通过法规起草不适当地扩权诿责，防止“公共利益部门化，部门利益法律化”；另一方面，能够有效实行起草工作立法工作者、理论工作者和实际工作者相结合，既从实践和专业视角深度把握社会发展的制度需求，做到兼听则明，又可以充分发挥人大在立法工作中的主导作用，逐渐形成以人大自主起草为主，社会各方面起草为辅的开放型多元化法规起草机制。
（五）完善法规案审议交接和回转制度，改进立法工作运行机制，提高立法工作运行效率。
探索建立健全立法工作责任制，细化法规案在审议运行过程中各个环节的目标、任务和责任，充分调动法制委员会、有关委员会的积极性，通过深入、扎实、细致的工作，形成合力共同做好立法工作。一是，完善法规案审议交接制度。法制委员会、有关委员会对提请常委会审议的法规案，要严格把关，就立法的必要性和可行性及法规案涉及的主要问题，及时向主任会议提出报告，为常委会审议作必要的准备。法制委员会、有关委员会要按照立法程序规定，加强沟通交流，相互支持配合，及时认真做好交接，使常委会立法服务工作不断档。二是，完善法规案回转制度。对于经审查立法条件不成熟的法规案，无论在哪个环节，都应当坚决予以退回，待时机成熟时再重新提请，避免匆匆上会，草草审议，费时费力，因程序无法推进而长期搁置，浪费立法资源。
（六）建立审议辩论制度，提高审议的质量和议题审议的深度。
立法审议是立法程序的中心环节。为了使立法审议更科学有效，建议常委会引入审议辩论制度，即人大代表或常委会组成人员对法规草案中的重大问题及有争议的个别条款进行辩驳以弄清是非的制度。实行这一制度，有利于防止和遏制立法专断，在取得广泛共识的基础求同存异，为常委会组成人员提高履职能力创造环境，从而使法规草案尽可能地体现多数人大代表或常委会会组成人员的意志。为使审议辩论制度有序进行，可以采取设立主旨发言人的办法。所谓主旨发言人，就是在常委会全体会议或分组会议上，推选若干名常委会组成人员对法规案涉及的主要问题作主旨发言，其他组成人员可以围绕其主要观点发表不同意见，进行辩论，达到弄清问题、寻求最佳解决方案的目标。通过这种办法，可以促进法规案审议更深入、更全面、更科学。
（七）建立单项表决制度，增强表决的科学性。
在法规草案表决环节，凡是代表或常委会组成人员之间对个别条款有较大分歧意见的，应当先行就有争议的条款进行单独表决，然后再就整个法规草案进行表决。通过单项表决的办法，可以解决部分代表或常委会组成人员表决时可能产生的顾虑：投赞成票，又对个别条款不同意；投反对票，其他大部分条款自己比较认可，又不能因个别条款影响整个法规的通过。建立单独表决制度，可以促使代表或常委会组成人员有效行使职权，独立自主地表达自己的见解，使立法工作更科学、更民主。
（八）建立定期向人大代表交流立法信息制度，认真研究和吸收人大代表提出的立法议案和建议。
人大代表是人民选举出来行使权力、管理国家事务的代表，在立法工作中必须充分发挥人大代表的作用，从提出立法议案建议、参与研究起草、列席参加审议等环节，使人大代表更多地参与立法。确定列入立法规划和立法计划的立法项目，应当主要以代表提出的议案为基础和依据；法规草案起草过程中，要征求提出议案的代表和相关领域代表的意见和建议；召开座谈会、研讨会和进行调查研究，应当适当吸收代表参加；常委会审议的法规草案，可以视具体情况将草案发给有关代表征求意见，审议时邀请相关领域的代表列席会议；常委会审议法规案的情况要向代表通报。起草单位和常委会工作机构要及时向代表提供多方面信息，让代表知情知政，既了解当地民意，又了解全局情况，为代表依法履行职权，更有效地参与立法创造条件。
四、加强“立法后工程”制度建设是坚持科学立法、民主立法的必然要求，也是科学立法、民主立法的重要内容。
法规的生命在于实施。一部地方性法规的出台，对于社会及公众的影响不容小视。法规实施情况如何，立法机关应当予以高度重视，这也是坚持科学立法、民主立法的重要内容。所谓“立法后工程”，就是法规颁布出台以后，随着形势的变化和时空的转变，法规确立的制度能否适应新的形势，立法目标是否达到，是否具有可行性和可操作性，是否需要修改或废止，是否需要对法规条文进行解释等一系列需要关注并予以解答的问题，这是立法工作的必然延伸。
“立法后工程”制度建设主要包括：
1、法规评估制度。通过对法规实施情况的全面调查研究，从整体上对法规实施的效果进行客观评价，对法规确立的有关制度的科学性和合理性作出实事求是判断，为修改或废止法规或其有关制度提供科学依据。这是立法工作与监督工作相结合的一种有效形式，通过监督工作发现立法中的问题，通过立法推动监督工作中所发现问题的解决。
2、法规解释制度。在保持原法规条文不变的情况下，通过阐释法规条文的含义，扩大或延长法规条文的适用范围的一种比较简便、经济、快捷的立法形式。根据规定，法规的规定需要进一步明确具体含义的，以及法规制定后出现新的情况需要明确法规适用依据的，都可以提请立法机关作出解释。通过立法解释，可以有效节约立法成本，提高立法和执法效率。
3、定期清理制度。这是开展“立法回头看”的重要形式。通过对现行法规进行定期清理，及时修改或废止那些不合时宜的、违反市场经济规律的、与上位法相抵触的、处于“休眠”或“半休眠”状态的法规或其有关条文，以保持法规的权威性和时代活力。随着社会的发展变化和国家法律体系的逐步完善，地方性法规的权威性和实效性将会受到更多的关注，清理法规的任务必将越来越重，因此，必须把定期清理、及时修改和废止法规与制定新法规工作摆在同等重要的位置，及时研究社会变化，总结法规实施效果，及时启动法规修改或者废止工作，这是科学立法的重要内容。
综上所述，创新是个永恒主题。只有加强制度创新、机制创新，地方立法才能保持应有的生机活力。只有认真对待地方立法工作的各个环节，围绕科学立法、民主立法这一主线，努力创新，才能从根本上提高地方立法质量，才能更好地发挥地方立法在落实科学发展观，构建社会主义和谐社会方面的规范、引导和保障作用，更好地体现最广大人民的根本利益。
（作者单位：河南省郑州市人大常委会）