民众利益的充分表达、有序整合、有效实现，是政治稳定社会和谐的反映，也是政治稳定社会和谐的条件。民主选举制度是实现这一目标的制度基础，也是实现人民当家作主的政治基础。我国公众政治参与的愿望在增长，必须正视这种愿望，并发挥其建设性的作用。为此，必须建立畅通的制度化的参与渠道，疏导公众有序参与，在体制内释放参与能量，以避免非制度化的或无序的参与，或积聚成对制度和秩序的大的破坏能量。虽然公民的广泛参与是政治社会稳定和谐的必要条件，但参与并不必然带来稳定和谐，无序的政治参与可能危及稳定和谐；撇开现有的制度框架、制度渠道探讨有序的政治参与无异于缘木求鱼，而离开人民代表大会制度寻求制度化参与也只能是舍本逐末。需要指出的是，人民代表大会制度是选举民主而不是协商民主或主要不是协商民主，带有竞争性和广泛参与性；夸大协商民主的作用从表象上看似乎有利于和谐，但事实上既不利于人民代表大会制度建设也不利于构建和谐[1]。从应然的角度来看，人大为公众广泛的有序的参与提供了渠道、为利益诉求表达和博弈提供了制度化的平台，为不同利益的有机整合提供了法制保障，为共同目标利益的确定和实现提供了必然性和可能性。因此，完善公众利益表达整合机制、实现公众有序政治参与，最重要和最主要的必须立足于完善人大制度，尤其是选举制度和代表制度。目前的问题在于公众对这一制度化的参与渠道缺乏足够的热情，选举制度和代表制度的优势和作用尚未完全体现出来。
影响公众参与人大代表选举的兴趣与参与广度和深度的主要因素既有制度设计和机制上的，也有技术上和观念上的，如人大制度的优势和特点未完全发挥出来，公众对它的期望值不高；选举本身的竞争性不强、指定色彩浓厚，没有充分反映民意；选举结果与选民的利益关联度不大，公众缺乏参与的动力；选举过程透明度不够，甚至有“操纵”之嫌，公众存有质疑和不满。未经公众“挑选”“考验”的人大代表，其为人民代言、反映民众利益的责任意识和参政议政的素质也受到质疑。此外，“农村每一代表所代表的人口数的四倍与城镇每一代表所代表人口数”的规定，迄今它的合理性公正性令人怀疑（事实上，城乡二元分割、城乡发展不平衡等问题，多少与诸如此类歧视性的制度安排有关）；加之实际中代表构成中党政领导干部过多，结构不合理等状况，不利于建立平等公正的表达和博弈机制、平衡社会各阶级阶层的利益。如果公众对制度化的参与普遍冷漠，或者说体制内无法吸纳公众参与，社会和谐稳定必将面对巨大风险。对此要有足够的认识。改革民主选举制度，完善选举机制和技术，建设好“一切权力属于人民”的人民代议制度，与执政党的立党为公、执政为民、构建和谐的理念等主导性的意识形态、价值观念相一致，需要的是坚定不移地坚持解放思想、更新观念，坚定不移地坚持科学发展、构建和谐。要树立长远的、根本的、全局的稳定观，而不能立足于暂时的、表面的、局部的“稳定”，要放在构建社会主义和谐社会的大背景下，与时俱进发展地观察问题和解决问题；一味地墨守成规、故步自封，只求表面的“稳定”，从长远和全局来看反倒不利于和谐稳定，至少，这样的“稳定”是脆弱的和不可持续的。把握恰当的“度”，不失时机地推进选举制度，需要杰出的政治智慧，这是于人民利益为己任的中国共产党和全体人民的共同智慧。
就目前中国来看，在改革发展民主选举制度的很多问题上，如引入竞争机制、扩大直接选举的范围和层次等，尚未成为共识，有些条件也未必成熟，或者在短期内不可能提上议事日程。但发展地来看，社会主义民主政治发展和和谐社会建设的大趋势，要求以巨大的魄力适时推进选举制度改革，如统筹城乡发展的要求和城乡一体化进程的加快，农村劳动力大量转移，“农民”职业身份和劳动性质的巨大变化，户籍制度改革的深入和城乡户籍差别的逐步取消，表明取消城乡代表所代表的人口数比例差别既是构建和谐社会的需要，也是符合实际的选择；人民群众对民主有了新的更高的期待，公众平等、公平参与选举的要求必须予以回应；同样，在条件成熟时积极推进扩大直选范围和层次，也是社会主义民主政治发展的必然和人民民主政权坚定不移的目标。要根据客观发展需要创新民主选举机制和选举工作，但法律相对于实践总是滞后的；基本法律的建设（制定和修改）是全国人大的专属职权，所以对于地方各级人大来说，任何旨在推进民主选举制度的探索，必须在法律和制度框架下，我们可以为修改完善法律做些准备性和前提性的工作，但不能突破法律制度规范；损害法律和制度的权威也就损害了民主本身的法律和制度保障，不利于和谐。在选举实践中，要维护宪法法律的尊严，这是维护人民主权权威和政治社会和谐稳定的基石。特别要引起注意的是，必须坚持民主选举的制度规定，要防止利用法律法规的“漏洞”塞进“私货”，或违反民主选举的法律规定，违反平等选举的原则，限制公民自由表达意志和行使权利，操纵或控制选举，或者其他违法操作侵犯公民民主权利。
按照这样的思路，笔者认为，就现阶段的人大代表选举来说：①在县乡人大代表直接选举分配代表名额时，根据选举法规定，县、自治县行政区域内，镇的人口特别多的，农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比可以少于四比一，直至一比一。各地可根据实际情况，不必拘泥于人口户籍，由省人大常委会作出决定，实事求是地缩小农村每一代表所代表的人口数同城镇（或企、事业职工）每一代表所代表的人口数之比。从我国宪法、选举法的数次修改过程来看，缩小城乡代表所代表人口数比例差别是一个渐进的过程，但我国是个幅员辽阔、发展极不平衡的国家，各地情况千差万别，在宪法法律基础上的符合民主政治发展和和谐社会建设方向的探索应该是被鼓励的。②考虑代表结构时，有必要限制党政干部的比例，提高一线劳动者的比例。笔者认为，在选举之前预先考虑并分配代表结构比例，只是我国选举制度发展过程的过渡性举措，只是在特定前提和相对条件下有其合理性，而法律并没有规定。在实际操作中，往往考虑照顾方方面面，使得代表中党政干部比例过大。应该从有利于人民当家作主、有利于社会和谐的角度考虑代表构成，兼顾个体素质专业知识等因素，增加工人、农民、知识分子和其他劳动者的比例；对于数量庞大的流动人口的选举权利应特别给予关注；还应统筹考虑随着经济结构变化发生的社会阶层新的变化和新阶层出现的事实[2]。在一些地方人大代表选举中包括十一届全国人大代表选举，考虑给农民工适当的代表比例，其积极意义和辐射效应不可低估[3]。当然，为追求代表结构比例戴帽下达具体名额和硬性规定选出某一特征代表的做法是不符合法律规定的，其结果是影响公众对选举民主性公正性的信仰。③选举各环节要透明公正，充分尊重选民的权利和意志。选民的积极参与是保证公正选举的前提，在提名推荐候选人时，鼓励选民联名推荐，要改变政党团体提名过多甚至包办提名的情况，对选民联名提名的候选人要平等对待，不能厚此薄彼、重组织提名而轻联名提名。在确定正式候选人时，酝酿协商过程要公开透明，要接受选民监督，要尊重大多数人的意见，不搞暗箱操作，坚决杜绝以“组织”或个别人的意志确定正式候选人的问题；修改后的选举法对预选的规定，从程序上解决了根据“大多数人”意志确定正式候选人的难题，大大提高了选举的公正性、民主性和公众的信任感，只要初步候选人数超过规定比例，应强调采用预选。划分选区要以人口数为依据，坚持按人口比例划分，要公平，同一类型选区（农村或城镇选区）每一代表
所代表的人口数要大致相当，不能相差悬殊。要尽量控制使用流动票箱和委托投票，不一定非要追求很高的投票率，重要的是要反映选民的真实意愿。④选举过程要引入竞争机制，对候选人的介绍要全面、平等，可采取多种形式候选人与选民见面，如利用选区或单位的大会小会组织候选人面对选民阐述自己如果当上代表后的设想；由选区工作小组陪同候选人到选民小组、各单位、居委会登门与选民见面，召开座谈会听取选民意见回答选民提问等。笔者认为，对于法律没有规定但并不禁止的宣传介绍活动，只要不违反法律法规或影响选举公平和顺利进行，可以留待观察[4]。介绍内容要充实，方法要多样，目的是使选民了解到真实情况。要坚持差额选举，不能搞变相等额选举或指选、派选、诱选等。选举是实现人民民主的重要环节和具体体现，公众（选民）意志的充分真实表达而不是政党推荐候选人的全部当选，是选举成功的标准。人民选出自己信赖的代表，代表人民自己参加国家政权，对巩固人民民主政权、维护稳定和谐具有基础性的作用；人民意愿的真实、充分、自由表达，是发挥好这一作用的前提。要相信人民群众的智慧和选择，只要选举在人大制度的轨道上运行，就不会影响稳定和谐而是有利于稳定和谐。要从积极和宽容的心态理解公众参与的热情，并给予正面的回应和积极的引导。公众对制度化的参与的冷漠和疏离更可担忧，害怕甚至否定公众参与是有害和谐的不健康的心态。在应不应、能不能搞“竞选”问题上争论不休或者一味在所谓“竞选”概念上纠缠，实在没有什么意义，关键在于是否符合人大制度和人民民主发展方向，符合党的执政理念和和谐社会建设目标。
按照人民代议制理论，人大代表是国家权力的直接行使者，也是人民权力的受托者和人民意志的表达者。法律规定，人大代表由选民或选举单位选举产生，受选区选民或原选举单位监督，人大代表要同选区选民和原选举单位保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。人民通过代表参与国家政权和国家事务，是人民代议制框架和机制下的政治参与。要重视这一参与渠道和形式，“充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效”[5]，也是2005中央九号文件的要求。一个方面是代表与公众的联系、沟通。就直接选举产生的代表而言，建立代表与选民通畅的联系渠道和联系选民的激励机制，是基础性的工作。兼职代表制的优点是代表生活在人民群众中间，更能了解和体会人民群众的冷暖和所求所愿，更便于与人民群众及时沟通；人大代表来自方方面面，具有广泛代表性，便于“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智”[6]。但事实上，很多时候人大代表与人民群众处于疏离状态，沟通和联系渠道不畅，部分人大代表缺少向选民负责的意识和主动联系选民的积极性；民众也不知道自己的代表是谁，民众（代表）自己选出的代表在干什么和如何行使权力，也不向代表反映建议意见，对代表的监督自然也无从谈起。这些问题的存在既与选举制度上的不完善、代表的素质问题有关，也与代表制度和机制的缺陷有关。恰恰也是因为兼职代表制，限制了代表主动联系选民、反映人民群众意见和要求的时间、精力和热情，相当程度上抵消了兼职代表制的优势。按照中央九号文件的要求，“代表应通过多种渠道保持与人民群众的密切联系，自觉接受人民群众的监督。代表可以通过由代表小组、召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。”[7]近年来一个很好的趋势是不仅许多地方人大常委会努力创造代表与选民、选举单位联系沟通的条件，创新联系沟通的平台，很多人大代表和选民也在努力疏通沟通渠道。代表向选民（或原选举单位）述职的工作在全国各地较普遍地开展起来，向着制度化、规范化的方向发展。还有一些人大代表通过报刊媒体主动征求议案、建议，建立代表网站或博客与选民互动，公开个人电话、电子信箱等以便于选民联系，建立代表工作室、工作站及助理、联络员，经常性深入选区选民以及自费视察、调研等等，均透射出一种十分积极的信号[8]。所有这些努力对了解民情、反映民意、吸纳民智，疏通化解矛盾冲突，协调利益诉求的积极意义是不言而喻的；但仅仅是自发的或凭个人自觉是不够的，需要建立起激励约束机制。从我国现阶段特殊国情出发，有必要强调代表“联系群众要讲求实效，求真务实，不搞形式主义”[9]，防止“作秀”、炒作或成为广告宣传，避免引起适得其反的效果；从当下政治生态观察，媒体的“炒作”或“过度”参与，其结果不一定都是积极的。
另一个方面是代表参政议政的作用发挥。代表充分履行好人民赋予的权力，积极为民代言，为国计民生建言献策，发挥好参政议政的作用，是人大充分发挥好作用的基础。愈是利益分化和多元，愈是需要政府与民众、民意之间有效的沟通，舆情沟通，下情上达，上情下达，防止信息隔绝或传递失真；愈是需要优质的有效的整合平台，不同群体不同利益诉求充分表达，公平博弈。代议制度赋予人大代表不可替代的“代”和“议”的角色。一般认为影响人大代表发挥好职能作用的因素较多，如人代会会期短、代表人数多、兼职代表的参政技能和时间精力限制、党政官员代表比例大等。我国人民代议制度传统理论强调代表的“广泛性”和“人民性”，所以，很难实现精简代表数量和代表专职化，因此，努力提高代表素质和能力，除了完善选举制度、把好代表“入口关”外，在现有基本制度框架内发挥好代表作用，成了代表工作的重点。按照中央九号文件的要求：①保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能；②改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量；③完善有关工作制度，提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量；④加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强代表活动的实效；⑤为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障。近年来各地方人大常委会重视和突出代表培训，就是根据这一精神所作的努力。
人大代表还可以在构建和谐的社会纠纷解决机制上发挥更多的作用。转型期社会矛盾的增多和复杂，某些环节某些方面不和谐因素的存在，突出反映在“信访大潮”问题上。国家和政府付出了多方面的努力，但仅靠“拓宽信访渠道，营造和谐信访环境，创新工作思路”[10]很难从根本上得到解决。应该把重点放在通过制度创新建立和谐的社会纠纷解决机制上，而充分发挥人大代表在信访中的作用，是一成本低、效用显、经济可行的选择[11]。按照中央九号文件要求，对代表交给人大常委会办事机构的人民群众的申诉、控告、检举等信件和当面反映的有关问题，由人大常委会办事机构转有关机关、组织研究处理，并由有关机关、组织负责答复，人大常委会办事机构应加强督办工作。无疑，人大代表参与会大大增强信访件的办理力度、办理效率、办理效果，但重要之处并不在于此。这种个案转办督办的方法也只是“头痛医头，脚痛医脚”而非常态机制和长效机制。解决社会纠纷关键还是要放在制度建设上，如果不能通过制度机制解决矛盾纠纷而是通过非制度化的方式（如领导批示、有关方面干预、某方面的压力、维稳需要或其他非常态因素）得以解决，其示范效应可能是弱化制度权威和更多的人更多地寻找非制度化的解决途径。目前的信访困境多少与此有关。化解这一难题，应根据我国代议制民主的特点尤其是代表制度的特点和优点，构建适合我国国情的纠纷解决机制、人大（代表）信访机制。除了完善转办督办制度和加强对“一府两院”信访工作的监督外，①发挥人大代表和常委会组成人员联系选民机制。当前信访数量大、信访人数多、涉及面广、情况错综复杂，单靠设在党政司部门的有限的信访机构和人员，无论怎样努力总显得力不从心、疲于应付。而我国人大代表人数众多，五级人大代表共计300多万人，分布面广、各行各业各阶层各地方各方面都有人大代表，他们生活在人民群众之中，便于群众联系。建立代表接访制度，将会使集中在党政部门的信访大军分散开来，大大减轻现有信访部门的压力；人民群众的意见和要求可以通过人大代表和人代会表达出来，特别是一些带有普遍性的矛盾可以通过代议制度平台上的折冲樽俎得到疏通和调节。②充分发挥人大代表在调节社会矛盾纠纷中的独特作用。人大代表与人民群众有着天然联系，他们更了解、熟悉所代表的群体，对自己身边的、基层的事情更有发言权，人大代表有持证视察、调查研究、走访选民、约见“一府两院”领导人员、参加人代会和有关会议、提出批评建议意见、参与监督“一府两院”等职权，有较充分的信息渠道和沟通渠道，有参与的物质和法律保障，因此，代表的调解、说服、沟通，特别是与行政机关、司法机关的沟通、协调，可以化解一部分矛盾纠纷尤其是群体性的矛盾纠纷，从而减少信访量。如果进一步完善代表联系选民、向选民负责的机制，代表参与信访化解矛盾纠纷的热情就会被焕发、被激励。当然代表的调节作用应仅限于调解、沟通与说服，绝不能干涉“一府两院”依法办案，也不能越俎代庖直接处理法律范围的事务。③最重要的是就信访中发现的或人大代表反映集中的、社会影响大的、人民群众关注的、普遍性倾向性的问题，人大常委会可进行分析归纳、总结研究，进行调查研究、视察检查，向“一府两院”提出针对性的意见建议，并监督整改；还可以进行执法检查或要求“一府两院”作专项工作报告，甚至可以组织特定问题调查，采取质询、询问等监督手段。
注释：
[1]笔者并不否认协商民主的积极意义，尤其是中国特色的政治协商制度已成为我国政治制度的重要组成部分。但从人民代表大会制度本身来看，带根本性的是选举民主，是竞争性的；人大行使权力的过程，大都不是协商性的。从这个角度说，不宜夸大协商民主在人大制度中的作用，否则对人民代表大会制度建设会产生误导。
[2]据专家估算，新的社会阶层的人数约5000万，加上相关行业所有从业人员总数约1.5亿。见叶晓楠、纪雅琳：《新社会阶层身影日渐清晰》，载《人民日报》2007年6月11日。
[3]2007年3月盛华仁在十届全国人大五次会议上作《十一届全国人大代表名额和选举问题的决定（草案）》的说明时说，农民工队伍不断壮大，已成为产业工人重要组成部分，他们在全国人大中应有适当名额的代表；在农民工比较集中的省、直辖市也应有农民工代表。
[4]2003年前后在一些地方人大代表直接选举中曾出现过法律没有规定的一些候选人宣传介绍方式。
[5][6][7][9]《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（中共中央[2005]9号文件转发）。
[8]近年来人大代表通过报刊媒体主动征求议案、建议，建立代表网站或博客，公开个人电话、电子信箱，建立代表工作室、工作站及助理、联络员，自费视察、调研，频频见于媒体报道。
[10]见《化解予盾维护稳定 信访在和谐中回稳》，《瞭望》周刊2006年10月3日。
[11]笔者此观点是受上海市人大常委会培工委周梅燕女士的启发，参见周梅燕《中国信访的制度困境及出路》《宪政视野中的信访治理》等文章（多家网络媒体有转载）。此外，论述人大信访制度的文章还有宋春明、宋慧斌：《健全“人大”信访制度完善人民参与平台》，《山西高等学校社会科学学报》2007年第8期；王伊景：《谈人大信访与人大监督的结合》，《人大研究》2005年第7期；古长秀、许玲：《创新人大信访工作机制》，《人大研究》2005年第9期；李剑：《制度互补与制度替代——政治参与视野下的人大与信访》，《云南行政学院学报》2005年第4期；王金瑛：《人大信访“贵阳模式”及启示》，《人大研究》2004年第11期；等等。
（作者系《人大研究》杂志副主编）