小产权房，是一个从国家政策和法规层面略显尴尬的不准确定义。一是指占用集体用地，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的建筑。二是指在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房。第二类小产权房因为属国有土地界限，其产权和使用权有明确规定，笔者在此不作过多地赘述。本文就第一类所指集体土地上的小产权房进行重点解析。其实房屋产权原本没有大小之分，通常来讲，能按国家规定取得产权证的叫“大产权房”，是目前受国家法律所保护的私有财产。但多套房产一个证甚至无产权证的则叫“小产权房”，属违法建筑不受国家法律保护。

　　从国家现行政策和法律来解析小产权房的内涵特征，其一般包括以下几个层面，一是建设用地为农村集体土地，而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地。二是建设未经土地、规划、建设等主管部门许可，项目未经投资主管部门核准或备案，也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地“招、拍、挂”等建设环节，因而不符合国家相关建设程序。三是建设未缴纳国有土地出让金和相关税费，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。四是在农村宅基地上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，与农民特定身份相联系，城市居民不能够购买，同时严禁占用集体企业用地和耕地，用地范围规定甚为严格。

　　小产权房存在根源和表现形式

　　和一般意义上的商品房相比，“小产权房”由于逃避了土地出让金和房屋相关契税，致其价格远远低于市场价格，一般仅是同地区商品房价格的1/3甚至更低，其“廉价”是使其长期存在并越来越盛行的根源。从历史阶段来看，改革开放前，计划经济和户籍制度将人口限定成农村人口和城镇人口，人们在各自的范围内生产生活，房屋矛盾不突出。但自改革开放后，随着国家经济的飞速发展，人口开始应经济潮流而动，自然条件和公共基础配套较高的城镇成为人们居住和择业的首选，房地产市场迅猛发展，房价在飞涨中逐步超出了人们正常的收入水平和承担能力，由此价格低廉的小产权房有了生存和兴盛的空间，并成为当前及今后经济社会领域不容回避的现实话题。其具体表现为，一是规模大，影响范围广。据有关资料显示，通过带房入城、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等多种途径和形式，小产权房已成为重要的房地产类型之一。而其购买者，既有政府官员、专家学者，也有商人、外地务工人员；既有普通工薪阶层、低收入居民，也有高收入阶层，涉及千家万户，群体规模相当大；二是价格低，客观需求大，在商品房价居高不下的状况下，明显的价格优势，让小产权房获得了巨大生存空间，尽管存在巨大法律风险，但小产权房依然热销，购买者甚多。有的地区，小产权房不仅成为中低收入家庭解决住房的一个重要途径，而且也成为高收入者投资和消费的重要选择目标。客观需求的不断增长，推动着小产权房开发规模越来越大，屡禁不止。

　　小产权房现象存在的利弊剖析

　　小产权房问题的产生，有着深刻、复杂的历史原因，其中既有合法、合理的因素，也有不合法、不合理的因素，我们应当客观、理性地分析和看待。

　　从法律层面看，法律规定的不稳定性造成了法律责任的尴尬缺失。小产权房存在的弊端主要表现在法律保障上，一是无法取得合法产权证，难以上市交易，一旦发生纠纷或遇到征地拆迁等情况，购房者的权益无法得到法律保护；二是开发缺乏统一、有效的管理和监督，基本上处于无序状态，相当部分项目配套设施和公用设施不健全，房屋质量得不到保障；三是物业管理混乱，多数小产权房项目物业管理由村委会组织人员来管理，由于缺乏专业技术，服务质量差，违法收费和治安等问题严重；四是社会负面影响大，小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，其因为逃避了各种税赋而超低廉的价格，既有违市场法则，更有失社会公平。五是城市规划区内小产权的开发未纳入规划，影响城市发展的总体布局，与城市景观设计、环境保护等的总体要求不相适应。但历史上小产权房建设曾得到法律的支持，对于根据原有规定开发建设和购买的住房，新的立法中并未给出相应处理办法，而根据现行政策，这些住宅又拿不到产权证，不能进行转让、出租和抵押，从法治精神的角度看，立法应当具有连续性，因为法律规定不稳定造成的原因，既无从追究立法者的责任，也无法追究政府执行者的责任，造成事实上的小产权房存在，法律既不能整改，也无从追究。

　　从政策层面来看，土地二元政策下小产权房是农民权益的博弈品。按存在即合理的哲学观点，小产权房既然长期、大范围存在，有其必然性和合理性。我国长期实行的城乡二元土地所有制度，土地、房屋等资源优势倾向于城镇，城市土地属于国有，城市土地上的房屋拥有土地和产权证，且属于私有财产，可以自由入市，而农村集体土地产权长期不明晰，房屋虽属农民私有财产，但却因产权限制，不能自由买卖，拥有相当经济实力的城市人口也被严禁到农村购买房屋。农村集体土地只有通过征收转化为国有土地，才能进入市场，而在这种转化过程中，作为法律意义的所有者，却只能获得占额极少的赔偿，土地增值收益绝大部份被政府、开发商等占去。依据宪法和国家土地管理法规定，政府只有在用于公益事业时才可以征用集体土地，并应给予农民补偿，但在市场经济条件下，对于补偿的具体数额，却没有要求与市场等价。更何况当前，大规模的集体土地被征用，其实根本不是用于公益事业建设，而是用于市场房地产开发，既然是商业开发，农民理应获得与市场价值相等的土地收益。这既有利益上的不平等，同时也是我国产权制度的缺失，政府占用了大量的土地出让金、税费，享用了几乎全部的土地增值收益，而本应作为土地主人的农民却仅仅得到数量极少的土地补偿金及相关赔偿。不合理的集体土地产权制度，已成为农民土地权益实现的障碍。可以说，在城乡二元结构的土地产权管理制度下，小产权房问题一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地财产权的抗争和诉求。小产权房入市增加了房屋供给，为中低收入者提供了可供选择的房源，一定程度上缓解了政府社会保障性住房的压力，是平抑房价的积极因素，弥补了政府职能的缺位；如果小产权房能合法化则有利于新农村建设和推动农村城镇化，符合集约节约用地的要求，也有利于增加基层政府收益和筹集乡村建设资金。而现行耕地保护政策、城市人口禁止购买农民宅基地和禁止农民充分行使集体土地所有权的法律和政策规定，有悖于社会公平和法治原则，农村建设用地和宅基地管理的法律法规已滞后于城市化发展的需要，只有城市国有土地上建造的商品房才能入市流转的规定，是小产权房问题产生的直接原因。

　　从成因上看，既有地方政府监管失控的责任，也有市场化需求的体现。从上世纪90年代开始，我国城市化进程加快，为适应这一形势的需要，各地开展了城中村改造、新农村建设、农民新居工程等一系列活动。在这一过程中，地方政府在财力有限的情况下，纷纷出台政策支持或默许乡镇（街道）、村组通过开发集体土地来筹集建设资金。因此，随着城中村改造和新农村建设的开展，部分小产权房的开发属于特定时期和特定条件下的产物，实践中，开发小产权房的收益也基本上用于支付建筑成本、农民保障与乡村公益设施建设等方面。在大部分地区，小产权房的开发基本上得到了乡镇政府（街道办事处）的支持、县区政府的默许，因为这合乎本地区利益。从各地情况来看，小产权房开发当初都是建设中心村和农民公寓。为筹集建设资金，只是在审批中借机虚报少量的建设指标。巨大利益驱动下，逐渐演变为一些乡镇（街道）、村委会大规模开发、违法建设，开发势头愈演愈烈，购买者也从最初的农民拆迁户演变为城市居民。农民集体的非法开发、城市居民的违法购买直接导致小产权房问题处于失控状态。同时小产权房的修建毕竟有一个周期，在周期内监管部门听之任之，如此就形成了事实上的小产权房。同时，小产权房也反应了市场需求变化。在住宅制度上，前些年片面强调市场化，忽视了住宅的社会需求层次问题，导致政府提供的保障性住房不足，当不断攀升的房价严重超出普通购房者承受能力时，小产权房在客观上满足了中低收入阶层的住房需求，成为除商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型。应当说，小产权房热销代表了一种刚性需求，是高房价的并发症，反映出城市低收入家庭对低价房的强烈渴望。由此可见，如果不解决房价疯涨问题，小产权房问题就难以从根本上解决。

　　解决小产权房的对策探讨

　　党的十八届三中全会关于全面深化改革决定精神，从市场化的角度为解决小产权房提供了根本的思路和途径。

　　一是深化推进改革，就必须依法建立明晰土地、房屋等现代产权制度。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，就必须涉及土地这一根本性的产权制度，要从法律上明确规定国有土地与集体土地在产权制度上的清晰归属，从而更好地保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，只有明确了土地这一根本产权制度，才能合法有效地保护农民的基本经济利益不受侵犯。应该明确农民拥有土地和房屋产权，保护农民的土地权益，使农民在市场体系中准确定位自己，从而不出现原本是自己的东西，却不由自己作主，于是既依附于土地，又千方百计地逃离土地的这种尴尬境地。 

　　二是让农民分享改革红利，就必须为农民创造参与土地增值收益的平台。逐步探索建立土地作为私有财产进入市场参与流通的机制，允许农民按市场原则和国家法律规定处理私有资产，逐步放开城市居民同农民进行土地、房屋等交权交易。要给予农民更多财产权利，就要保障农民作为集体经济组织成员的权利，积极在土地中创造价值，参与到土地经营中来，充分享有对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。要充分保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，加快试点步伐，积极推进农民住房财产权抵押、担保、转让，拓展农民的财产性收入增长渠道。迅速调查摸底，分类制定处理小产权房的政策，结合建立农村产权流转交易市场，推动小产权流转交易公开、公正、规范运行。应该区分不同情况进行区别对待，依法分类处理。既要保证老百姓的利益，又要有利于房地产市场健康发展，维护社会稳定，维护各方面利益。

　　三是优化政府管理职能，必须适时调整政策法规。要认真贯彻落实简政放权，推动行政审批制度改革的深化，最大限度减少政府对微观事务的管理，着力增强市场机制在经济活动中的调节作用，规范管理行政审批事项，提高经济运行效率。加强和优化民生服务，保持宏观经济稳定，保障社会公平竞争，促进共同富裕，弥补市场失灵，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。立法机构要深入研究土地产权，着力完善集体土地流转制度，要及时调整政策，修改法律法规，出台完善土地制度的相关规定，加强农村社会保障体系的建立和完善，细化集体土地所有权能，并结合《城乡规划法》规定、新的土地分类等，探索集体建设用地使用权、宅基地使用权的内容及实现方式。

　　四是建立城乡统一的建设用地市场，就必须建立应市场而动的土地流转机制。要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在具体处理中，要把乡镇企业用地、乡村公益设施用地上的小产权房与宅基地上小产权房区分开；要把历史遗留问题、符合规划开发的与违法开发的区分开；要把城市规划区内与规划区外的区分开。对城市规划区内的农民住宅，以及部分已形成规模、符合规划的小产权项目，可以考虑与有关部门共同制定相应政策，适当放开。对于城市规划区外，违法建设尤其是占用耕地的，应依法取缔。同时，要加强配套政策建设，加强部门间协作，在政策制定和执行过程中，发展改革、规划、建设、国土资源管理、房产等部门需要共同配合。在完善住房保障体系上，要加大经济适用住房、限价房和廉租住房的建设力度，以缓解低收入人群住房难的问题。加强法规宣传，形成自觉遵守法规的广泛社会共识。在法律概念的适用上，要明确清晰，慎用模糊概念，房产只有合法与非法之分，而无大小之别，合法的要予以保障，对历史原因形成的遗留问题，要尽快寻找途径予以合法化，而对于违法的，当前的要坚决予以打击和取缔，对将来的要从法制层面坚决予以堵住。

　　小产权房是一个时代衍生的产物，只有靠我们的管理智慧去疏理，去化解，就一定能走入正确的发展轨道。