律师执业权利保障重点课题调研组
为深入了解我省律师执业权利保障情况,积极推动律师执业权利保障机制的完善,充分发挥律师在全面深化改革和推进依法治省中的重要作用,2014年,省人大常委会将我省律师执业权利保障问题作为重点调研课题,在省人大常委会副主任刘道平领导下,省人大内司委会同省司法厅、省律师协会组成课题调研组,深入成都、绵阳等地实地考察律师协会、律师事务所和看守所,与人大代表、律师进行座谈,发放并回收《律师执业权利保障调查问卷表》400余份,收集了21个市(州)律协的情况汇报,征求了省法院、省检察院、公安厅、司法厅、国土资源厅、住建厅、地税局、工商局、律协等单位的意见,了解了上海、江苏等地做法。在此基础上,经过认真梳理和深入分析研究,形成了该课题报告。
一、我省律师执业权权利保障的基本情况
近年来,我省各级司法机关和政府相关部门日益重视律师执业权益保障工作,积极探索律师执业权益保障的有效路径,律师的会见权、阅卷权、调查取证权等法定权利得到了较好保障,律师执业整体环境持续改善,执业律师的政治地位不断提升。
(一)保障律师依法执业的认识进一步深化
司法机关及政府相关部门转变观念,初步摒弃了司法机关、执法部门与律师是对立关系的错误观念,将律师的定位从“对手”转变为“帮手”;总体认识到律师是提升执法水平、树立良好形象的重要保障,是实现公正审判、防范冤假错案的重要力量,是社会主义民主法治建设无可替代的重要组成部分。截至2014年6月,全省共有律师事务所953家(其中合伙所714家,个人所154家,国资所85家),执业律师12435人,律师人数居全国第七位,并保持10%以上的年增长。30余家省外律师事务所在成都设立了分所。律师机构及其律师队伍的稳步扩大,体现了社会和市场对律师执业的充分认可和正确定位。
(二)保障律师依法执业的措施进一步加强
司法机关、执法部门多数能够严格执行三大诉讼法、律师法等法律法规关于律师执业权利的规定,努力营造有利于律师事业健康发展的良好环境。问卷调查结果反映,多数受访律师对我省律师执业环境整体感到满意或基本满意。
1.对律师刑事案件会见权的保障。刑事案件中,除“三类案件”(危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件)外,律师凭“三证”(律师证、律所介绍信、当事人委托书)即可会见犯罪嫌疑人、被告人,一般在提出会见申请之后的48小时内能够安排会见;约见方式多元、便捷,部分地区律师可以采取网上预约、电话预约等方式进行约见;同时为保障会见私密性,大部分律师会见室没有安装监听设备,基本做到律师会见时不被监听。
2.对律师调查取证权的保障。接收律师提交材料的程序更加完善,公安厅明确规定不得推诿或者拒绝接收律师提交的资料,并对所提交资料承担复核查证义务。律师的取证范围逐步扩大,省检察院在收集固定、审查完善好证据基础上,允许律师对被害人或者其近亲属、被害人提供的证人收集有关材料。律师的调查取证权得到延伸,省法院、省检察院对律师符合法律规定的申请调查取证,规定了应及时依职权进行调取;对律师申请证人出庭作证的,依法审查后通知证人出庭作证,认为不需要或者不许可的,书面说明理由,并及时告知律师。律师获取信息的渠道得以拓宽,省工商局将企业信用信息向律师全天免费开放,凭《律师执业证》、《律师调查介绍信》和《委托书》并说明来意,即可查阅复制案卷。
3.对律师阅卷权、知情权的保障。法检系统认真执行律师阅卷权的有关规定,简化阅卷手续,配备必要的速拍、复印等设施,原则上当日申请,当日办理,并不允许收取超出复制成本费以外的费用。在保障律师知情权方面,公安厅规定应当依法向律师告知犯罪嫌疑人涉嫌罪名和当时已查明的该罪主要事实,以及犯罪嫌疑人被采取、变更、解除强制措施、延长侦查羁押期限等情况,并不得推诿、拒绝;省法院规定应当将合议庭成员变更、延期审理和重新确定的开庭时间、地点,审理期限的延长及其他与案件进展有关的情况及时告知律师,让律师第一时间知晓诉讼进度。
4.对律师意见表达权的保障。一是保障律师申请权,公安厅规定在案件侦查终结前,律师口头提出辩护意见的,办案部门需如实记录在案;书面提出意见的,需及时附卷,并出具回执;申请变更、解除强制措施的,办案部门收到申请后,需及时做出决定并书面通知律师。二是建立与律师沟通交流机制,对律师要求与承办案件法官、检察官沟通交流的,承办机关大都予以配合;对重大、疑难、复杂、命案案件,基本做到依法主动征询律师意见;对律师提出的书面意见,大多会附卷并作为参考。三是尊重律师的庭审意见,基本不随意制止、打断律师讯问被告人、询问证人、发表质证、辩论意见;对辩护人提出的无罪意见,认真审查是否成立,对其他辩护意见加以研究评判;在判决书中会总结律师的辩护意见,对于不予采纳的意见,说明不予采纳的理由和依据。
(三)维护律师执业合法权益的机制进一步完善
1.保障法制化。在地方立法方面,成都市人大常委会已启动《成都市律师执业权利保障条例》立法工作,走在了全国前列。在相关制度建设方面,省法院重新制定下发了《关于进一步保障律师权利的通知》;省检察院与司法厅在全国率先会签了《关于保障和规范律师在刑事诉讼中依法执业的暂行办法》;公安厅与司法厅联合制定下发了《关于保障律师在公安机关侦查阶段依法行使辩护权的若干规定(试行)》。这些规定的制定与实施,一方面使律师所代表的私权利与相关部门所代表的公权力之间的沟通协调机制更加健全和规范,另一方面通过加强对律师执业权利的保护和救济,进一步强调对公权力的限制,从而减少其不规范运作和滥用的可能性。
2.接待规范化。省检察院制定完善了《检察人员接待律师行为规范》等制度,制作了《律师接待工作流程图》,指派专人负责接待工作,确保预约申请、材料接收、阅卷、会见安排等各环节无缝对接。各级法院对律师进入法院不再进行安全检查,并为律师阅卷、更衣、庭前准备等活动提供专门场所,有条件的法院还设立专门的律师工作室、休息室。省工商局针对律师执业,指定专人接受材料、办理会见事宜并记录备查,防止出现律师会见无人接待、无人负责的状况。
3.服务信息化。省法院充分依托信息化等手段,持续推进网上律师服务平台的建设,推动判决书网上公开制度,进一步扩大和深化对律师的审务公开,确保阳光公正司法。省检察院通过制作“温馨提示卡”,开通电话、短信、QQ及网上预约等查询平台,在全国首批部署运行案件信息公开系统,实行“全天候”电子阅卷,建立检、司信息双向共享平台等多种方式为辩护人、诉讼代理人提供便捷服务。
4.维权组织化。全省各级律协除在章程中规定了有关律师维权工作的内容外,专门制定了《维护律师执业合法权益委员会工作规则》,设立了维护律师执业合法权益专门委员会,公布了律师维权电邮地址及电话。省律协还聘请了10余位来自人大、政协、法院、检察院、高等院校的维权指导专家,制定了律师个案维权的工作预案,为维护本省及外省律师执业权利提供指导和帮助,避免了多起严重侵犯律师执业权利的事件发生。
(四)执业律师的社会地位进一步提高
目前,全省共有294名律师担任各级党代表、人大代表、政协委员308个职位,我省律师担任“两代表一委员”的人数与职位数居全国前列。与上届相比,本届律师担任“两代表一委员”呈现如下特点:一是当选人数和任职数量实现双增长;二是担任市级以上代表委员明显增多;三是党代表职位实现了零的突破且达到29名,并产生了1名省级党代表。
二、我省律师执业权利保障工作中存在的主要问题
我省律师执业保障工作尽管取得了一定成绩,但个别部门及其工作人员对律师工作的重要性认识不够,并受律师权益保障法律法规不健全、法律服务市场良莠不齐等多重因素制约,律师执业权益保障工作仍然存在一些不容忽视的问题。
(一)律师执业权利保障措施落实不够
1.对律师刑事案件会见权的限制仍然较多
(1)随意扩大限制律师会见的案件范围。根据最高检《刑事诉讼规则》规定,涉嫌金额50万元以上的贿赂案件属于特大贿赂案件,律师会见须经检察机关批准。实践中,有些案件涉嫌金额虽然不到50万元,但个别检察机关以“侦查还在进行,涉嫌与查证是不同概念”为由,或者直接援用“在当地有重大社会影响”条款拒绝律师会见申请,导致相关律师在侦查阶段难以依法及时会见在押嫌疑人。公安机关在办理重大经济犯罪案件中,个别侦查机关以办案保密为由,也会拒绝律师会见申请。
(2)个别看守所受理律师会见申请时,要求律师出具《刑事诉讼法》规定的“三证”以外的其他证明文件,如律师身份证及复印件、委托人身份证明、委托人与在押犯罪嫌疑人关系证明等其他证明文件;将律师预约会见服务异化为不预约不准会见;将《刑事诉讼法》规定的48小时内安排律师会见的规定,异化为不到48小时不安排会见等。
(3)个别看守所在律师会见室违法设置监听设备。有的受访律师反映“律师会见不被监听”的法律规定根本没有执行或在个别羁押场所没有执行,违背了《刑事诉讼法》第三十七条关于“辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听”的法律规定,侵犯了律师的会见权。
(4)个别看守所保障律师会见的措施不够。个别看守所律师会见室少,导致律师会见等待时间较长;在律师与在押嫌疑人之间设置物理障碍,如以安全为由,在律师会见时将犯罪嫌疑人铐在座位上,导致律师难以与在押嫌疑人进行正常沟通与核对证据材料。
2.律师调查取证权的行使仍比较困难
(1)有些部门对律师调查取证不予配合。据一些律师反映,律师在办理民事、行政、非诉讼案件中,有的部门及单位受理律师调查取证申请的随意性较大,缺乏统一的办理流程及时限,是否办理、如何办理、何时办理,全凭一些负责人或经办人员的法治意识和个人喜恶;有些政府部门及单位未落实《律师法》及《政府信息公开条例》的规定,对律师的调查取证工作不予配合。还有些律师反映律师凭“三证”调查取证时,被有关单位和个人拒绝,调查取证出现不配合的情形时,权利得不到救济。
(2)法院、检察院对律师的调查取证申请支持不够。有的受访律师认为在刑事案件中,法院拒绝辩护人调查取证申请是律师履行辩护人职责的最大困难;有的受访律师在民事案件中依法申请法院调查取证被无理拒绝;有的受访律师认为在调查取证问题上,检察院、法院存在互相推诿。
(3)公安机关对律师调取作为民事案件的被告当事人的居住证明不予配合,导致律师无法为当事人在法院立案,致使民事诉讼活动无法进行。
3.个别办案机关在办理案件过程中未严格履行程序法的规定,损害了律师权利
(1)个别公、检、法办案机关在办理刑事案件过程中未履行通知律师的义务。律师代理刑事案件,侦查阶段侦查机关对犯罪嫌疑人作出程序与实体性决定时,有的受访律师反映侦查机关未主动通知律师;在审查起诉阶段,有的受访律师反映公诉机关未主动通知律师;在审理阶段,有的受访律师反映审判机关未主动通知律师。
(2)部分基层法院在办理民事、行政案件过程中程序不够规范。一是审限超期,有的受访律师反映个别法院在审理民事、行政案件中存在审限超期的问题。二是法律文书送达与签收不规范,有的受访律师反映个别法院不积极履行向律师当面送达法律文书的义务;有的受访律师反映个别法院不签发律师递交证据和其他材料的收据。三是强制执行程序不够透明,有的受访律师认为强制执行程序不透明,律师知情权难以得到保证。四是律师与法官沟通案情难,有的受访律师认为在办理民事、行政案件中与法官沟通困难。五是财产保全较困难,部分受访律师认为,律师在提出财产保全申请后,往往较难被准许,且裁定书的内容过于简单,并不向律师告知财产保全的具体情况。六是个别法院的少数法官在裁判文书中未能全面、准确地归纳总结律师的辩护或辩论意见,甚至故意避重就轻,或者对律师意见未进行有针对性地逐条分析判定。
4.律师执业中人身权利遭到侵犯的现象仍然存在
律师在执业过程中,有时会遭到对方当事人或相关人员的谩骂、侮辱、围攻甚至伤害,其人身权利遭到侵犯,严重干扰律师依法执业,有损律师职业尊严。
(二)律师队伍自身存在不足
个别律师不遵守执业纪律,在案件辩护、代理过程中存在一些违法违纪的行为。如片面反映案件事实,甚至弄虚作假;不正当利用调查取证权,损害他人权利,造成不良影响;通过会见犯罪嫌疑人、被告人不被监听的机会,指使犯罪嫌疑人、被告人故意作虚假供述、翻供、拒不配合公安机关的讯问和调查取证工作;个别律师有与同案犯罪嫌疑人聘请的律师串供的嫌疑,极少数律师为谋取私利、串通司法人员,充当“掮客”。
(三)法律服务市场不够规范
法律服务市场现有律师事务所(律师)、法律服务所(基层法律工作者)、法律咨询公司等不同的主体,多个主体以不同准入条件、通过不同的审批程序进入法律服务市场,提供相似或相同的服务,有的地方管理不够规范、把关不严,出现冒用律师名义开展咨询、代理业务等现象。这些良莠不齐、混淆视听、虚假宣传的情况屡屡上演,破坏了律师队伍整体形象。
(四)律师行业税负较重
目前我国不允许律师对其业务进行广告宣传,导致律师事务所在成本扣除过程中,没有广告费和业务宣传费的支出;律师事务所的“四项基金”(执业风险基金、培训基金、事业发展基金、社会保障基金)不能像会计师事务所、税务师事务所等机构那样计入其管理费用;律师事务所合伙人不能按雇员律师或合伙人律师那样从其分成收入中扣除办理案件支出的费用,从而导致律师承担了较重的税负,对律师业的健康发展带来较大影响。
(五)法律法规亟待健全完善
我国关于律师执业权利的规定散见于三大诉讼法、律师法以及其他法律法规中,涉及公、检、法、司等多个部门和单位,缺乏统一的律师权利保障规范,导致律师执业权利受到侵犯时,往往不能得到及时有效的救济。且法律法规对律师调查取证权的边界规定不具体,导致有关部门和单位不敢贸然准予或者在特定范围配合律师行使调查取证权利。
三、意见和建议
为切实贯彻落实党的十八届四中全会关于“完善律师执业保障机制”的要求,进一步加强和改进我省律师执业权利保障工作,课题调研组提出如下建议意见:
(一)提高全社会对律师依法执业重要性的认识
各级司法、行政机关要切实把思想和行动统一到四中全会的精神上来,进一步转变观念,真正树立尊重和保障人权的意识,正确处理保障人权与惩治犯罪的关系,充分认识律师担负维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义使命的重要意义。进一步加大对《律师法》及相关法律法规的宣传执行力度,提高全社会对保护律师执业合法权益重要性的认识。进一步优化律师执业环境,严肃查处妨碍律师依法履职的案件,依法给予律师及时的保护和救济,将保障律师执业权利的法律法规、制度措施真正落到实处。
(二)探索律师执业权利保障“省级层面”的制度设计
探索建立维护律师执业合法权利“省级层面”的综合协调机构,针对侵犯律师执业权利和人身权利的案件进行协调处理,制定律师维权投诉的受理、办理、转交和回复的办法,提高律师维权投诉的有效性。建议借鉴江苏省的做法,对在执业过程中因涉嫌犯罪可能被采取强制措施的律师,在提请批准前,层报省检察院或公安厅,并同时向该律师事务所所属的司法行政机关通报。借鉴上海市法院系统的调查令制度,推动我省高院在深入研究、广泛征求意见的基础上试点推广,破解我省律师反映强烈的调查取证难问题。
(三)进一步规范我省法律服务市场
建议省政府对我省律师行业会计核算制度进行调研,推动建立符合我省律师行业特点的会计核算制度,合理减轻我省律师行业税负,促进我省律师行业健康发展。加强对法律服务市场监管,司法厅、省工商局等有关部门继续深入开展规范整治专项行动,依法惩治假冒律师执业等违法行为,净化法律服务市场,规范律师执业行为,提高律师执业水平,维护律师执业形象。加强对外开放力度,既要引入优秀的境内外事务所和律师,增强竞争,又要鼓励省内事务所和律师走出四川、走出国门、走向国际。
(四)重视和加强我省律师队伍建设
适应新常态对律师工作的新要求,加强律师队伍思想政治建设,提高律师执业素养和专业水平,增强律师队伍为国家经济建设和民主法治建设服务的能力。司法行政机关要切实履行法律赋予的职责,加强对律师、律师事务所和律师协会的指导和监督;律师协会要从实际出发,深入研究律师行业监督的途径和方法,充实地市级律师协会的力量,充分发挥行业自律作用;加强律师惩戒组织建设,监督律师严格遵守职业道德和职业操守,努力建设一支“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信”的律师队伍,为全面建设小康社会和推进依法治省提供优质高效的法律服务。
(五)加快律师权益保障的法制建设步伐
建议省政府以律师法、政府信息公开条例为依据,统一制定律师调查取证的“负面清单”,除清单中不能公开的材料外,对其他材料均允许律师进行查阅、摘抄和复制,保障律师调查取证权利顺利行使。省人大常委会积极开展律师权利保障研究,认真配合全国人大开展的相关调研,促进律师在刑事案件辩护与代理中会见权、通信权,在民事案件立案中调取当事人身份、居住信息等执业权利的充分行使;在条件成熟时启动我省律师执业权利保障的地方立法工作。
课题组组 长:刘道平
课题组副组长:严铁桥 王 杨 陈昌斌
课题组成 员:樊 斌 刘 菁 刘贵文 王晓峰
罗伟才 陈 敏 王启庭 陈 琢
岳 涛 刘守民 李正国 杨志男 霍子诗