省人大农委、省农科院联合调研组
随着农村经济的发展，城乡差距拉大，“二元经济”特征越发显现。农民外出打工者众，农村土地承包、使用上发生了一些新情况、新问题。作为广大农民群众赖以安身立命的最基本条件——农村土地，其承包经营权流转正在农村展开，并且呈现出形式多样，涉及面宽，民间、“官方”齐头并进，规模越来越大的特点。有人称它为“新中国成立以来第三次土地革命”。以成都市为例，该市2005年制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确认了转包、租赁、股份合作和互换经营四种流转方式。2007年，成都市被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区后，在促进土地承包经营权流转和农业规模化经营方面加大了力度，加快了步伐，取得了一些经验。
那么，土地流转这项重要的改革措施在实践中究竟存在哪些问题，农民的利益是否得到了切实的保障？带着这些问题，不久前，省人大农委副主任委员、原四川省农科院党委书记王书斌和四川省农科院副院长吕火明率领省人大农委和省农科院科技合作处组成调研组赴蒲江、邛崃等地开展土地流转，促进农业规模经营课题调研。
课题组选取了成都市的蒲江和邛崃进行了实地调研，在蒲江与当地县（市）、乡镇、村、农民和相关企业负责人等进行交流座谈，并深入到农户家中调查了解，同时还考察了蒲江县复兴乡猕猴桃种植基地和成佳镇的出口有机茶叶基地以及邛崃固驿镇仁寿村的粮经复合型现代农业示范基地。
一、蒲江的主要做法
（一）政府引导。科学编制总体规划，实施土地整理，并出台了《关于促进我县土地承包经营权流转的实施意见》，按照“三基地一轴心”的全县经济社会发展战略，着力引导全县的土地规模流转及经营，向优势产区、特色产业集中。
（二）主要流转方式
1、租赁。租赁是农户将土地委托给集体经济组织管理，由集体经济组织代理农户与业主签订合同，由业主承租或承包，统一开发经营。耕地流转价格在2004年以前约为500元至600元一亩，目前的做法是租金以实物折价，每亩每年800斤黄谷，提前一年付交付。这是蒲江实施较多，也为各方普遍接受的一种土地流转形式。主要方式是以项目为载体，结合区域产业优势，通过引进龙头企业，规模经营开发连片土地。目前，蒲江共发展农产品加工企业138家，其中省级龙头企业6家、市级龙头企业9家、县级龙头企业28家，年销售收入5000万元以上的重点企业18家、1亿元以上的5家。
2、入股经营。农村集体经济组织内部成员通过土地承包经营权入股的形式，联合组建合作公司或农村专业合作经济组织开发经营农业产业。利润分配上，30%的利润回馈给合作社，5%的利润作为公共积累。这种方式将土地这一生产要素和其他生产要素结合起来，使土地使用权成为了生产资本。
3、合作经营。最具示范意义的典型例子是省级龙头企业四川中新农业公司与农民专业合作社合作经营猕猴桃产业的模式。政府引导农民用小额现金入股，组建农民专业合作社。中新公司以现金入股（20万元、占股5%）合作社，并在猕猴桃挂果投产前补贴合作社每年每千亩3万元的工作经费，保证合作社的正常运转。中新公司与农民专业合作社共同组建合作公司，通过合作公司这一农企利益联结方式，分享种植、加工和销售环节的利润，形成龙头企业与农民的完全利益共同体。在合作公司，猕猴桃专业合作社以入股农户的小额农贷现金入股占30%，中新农业公司以资金、专利品种、种植技术、管理等要素折价入股占70%。中新公司负责合作公司的生产经营管理，并将已建成的标准化示范园划分为20-30亩的单元，以家庭为单位返包给入股农民进行管护，支付相应的报酬使农民转变为产业工人。农民专业合作社选举产生监事会，履行合作公司的经营管理、市场销售、利润分红等全过程的监督职能。农民在合作公司经营中与企业共享“三次分利”：第一次是每年土地流转租金作为保底收益（每亩每年600元左右）。第二次是按股份收益分红，以公司务工基本工资（每月工资900元左右）加效益工资和园区返包效益分红作为激励。第三次是提取部分公积金用于合作社农民的养老保险、医保、教育、文化设施等公共事务或集体经济的再投资。目前，中新农业公司通过土地流转，集中了8000亩土地，带动农户种植猕猴桃18000亩。
4、托管经营。以龙头企业建可控标准化生产基地为导向，实施托管经营，使农民的土地向龙头企业集中，作为企业“第一车间”来统一经营。如在成佳、大兴一带，以企业为主体成立茶园管理中心，由茶叶生产企业委托管理中心对茶叶基地实行统防统治，采取“三优二免一补”（优惠提供农药、优先收购茶叶、优价收购茶叶、免费喷施农药、免费培训技术、每亩补助农药费）的办法，与茶农签订“茶园管理协议书”、设立“协议茶园质量追溯管理卡”，形成了比较完善的茶叶原料质量可控机制。据当地某茶叶公司统计，托管经营与单纯委托农民种植的方式相比，前者可以将每亩收入提高1500元左右。通过这种托管形式，绿昌茗、嘉竹、蜀涛三个茶叶企业统防统治面积达1.6万余亩。
5、转包。转包即承包方与有经营能力的业主协商，将自己的土地承包经营权部分或全部流转给业主。
（三）搭建土地流转平台。完善县、乡、村三级土地流转服务中心（站），为土地流转提供政策指导、信息交流、纠纷调处等服务。
（四）强化土地流转行为保障。开展全国首例规模最大的土地流转行为担保，成都市农村产权流转担保股份有限公司对复兴、西来、大兴镇2890户农户流转给中新公司和成都沁园春茶叶公司的8500亩土地实施担保。
截至2009年5月底，蒲江县累计流转土地9.05万亩，占农用地总面积的12.5%；涉及农户2.36万户，涉及人口7.72万人。其中，50亩以上规模流转面积达 5.27万亩，占流转总面积的58.2%；1000亩以上规模流转面积达2.21万亩，占流转总面积的24.4%。各种土地流转方式中，农民自行流转的土地占流转土地总面积的85%。2008年农民平均收入5856元，比全省水平高41.9%。
二、邛崃的主要做法
邛崃市固驿镇仁寿村试点探索粮食集体化规模化集约化经营模式，被确定为成都市优质粮食集体化、集约化经营综合改革试点区。因此，本文重点介绍邛崃市固驿镇仁寿村的经验及存在的问题。2006年，省级农业产业化龙头企业四川省文君米业有限公司与仁寿村村集体经济组织合股（文君米业占70%，仁寿村占30%）成立国田农业有限公司，以每亩800斤黄谷折抵租金，集中流转该村4602亩土地，开展优质粮食的规模化生产、产业化经营。在成都市的支持下，对文君米业实施200元/亩的财政补贴，试点期为三年。2007年底，邛崃市对国田公司进行审查清理，发现其在管理上存在问题，有违试点初衷，影响试点成效。2008年，国田公司终止经营，文君米业破产。
2009年，仁寿村打破原国田公司租用土地每亩800斤黄谷的价格，按照市场化的方式，促进土地的重新适度规模流转，探索“大园区、小业主”的经营模式，打造优质粮食产业化示范园。示范园分为示范区和拓展区，1000亩的示范区以300-500亩为项目单元，引进种粮大户或企业自主经营；3062亩拓展区，以30-50亩为项目单元，引进小业主，采取生产小组作业方式，进行自主经营管理。种粮大户（或企业）、小业主与引进的龙头企业签订水稻生产合作协议，采取“公司+园区+业主”的运作模式，严格试行“六统一”（统一用种、同意管理、统一培训、统一病虫害防控、同意种植技术和统一收购）。
同时，配套推进的土地承包经营权换社保、农民集中居住、农民转岗就业等综合改革，促进了农民生产、生活水平的提高和居住方式和思想理念的改变。按照“农民自愿、政府引导”和“广覆盖、低保障”的原则，创新推出“农民土地承包经营权换社保”养老保险，将农民传统的土地养老转变为社会养老。自2006年7月启动实施以来，仁寿村参保流转土地420亩，参保332人，累计发放养老金50余万元。
三、经验与启示
（一）充分发挥农民的主体作用，建立利益链条上的农民和公司的联结机制
通过对比中新公司在蒲江的经营模式以及文君米业在邛崃的经营模式，不难发现，土地流转应当充分发挥农民的主体作用，建立农企利益联结机制。在传统农业产业化模式下，本质上公司与农户之间是一种利益博弈关系，很难建立真正意义上的“利益共享、风险共担”的合作关系。如仁寿村将土地流转到国田公司时，由于公司管理、农民组织等环节上存在问题，农民是游离于公司利益链条之外的打工者，公司收益好坏与己无关。而且，农民发现可以“种自己的田，拿公司的钱”，因此对土地流转的积极性高。但这种背离市场价格、对于公司而言的“亏本”买卖不可能长期持续。后来采取“大园区、小业主”的经营模式，将生产园区划分为项目单元，小业主有能力在一定范围内对农民工进行有效管理，有利于提高劳动生产率，控制劳动力投入成本过高。在中新公司合作经营的模式中，农民成为公司利益链条中的“股东”，与企业成为紧密的利益联结体。农民不仅仅是简单地通过出租土地收取租金，而且能享受到从种植到销售各个产业环节的利润，共同的利益联结实现“共赢”局面。因此，坚持和确保农民的主体地位，积极探索既能充分激发农民积极性，又能有效提高劳动生产率的经营模式，对于稳定农村、稳定农业，促进企业持续发展和农民持续增收具有重要的作用。
（二）积极创新土地流转形式，拓宽农民增收渠道
目前，实践中运用较多的土地流转形式是出租。这种方式比较简便，但农民获取的收入很单一。2009年7月，省政府下发《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》提出要总结提升推广各地行之有效的土地流转模式，如股份合作、基地带动、租赁经营、互换重组、托管经营、组织代耕、转让经营等。中新公司的股份合作以及成佳、大兴的托管经营模式在实践中均取得了较好的效果，部分农民成为农业产业工人，部分农民在外务工，部分农民专门从事二、三产业，不同类型的农民有不同的收入来源，改变了农民以种地为主要收入来源的旧面貌，逐步形成一个农民收入多元化支撑的新格局。
（三）健全农村社会保障机制，增强土地流转者抵御市场风险的能力
没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和抵御市场风险的能力。只有建立多层次农村社会保障体系，才能逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地流转者解决后顾之忧。在促进农业适度规模经营的同时，必须积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，最大限度地发挥土地的市场要素功能。应采取多渠道、多层次、多方式地开展养老、医疗、生育、伤残等社会保险，建立城乡统一的社会保障体系。对于外出打工的农民，应逐步纳入城镇社会保障体系。在有条件的地方可以采用土地置换社会保障的做法。对于已经流转土地的农民，引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。
（四）积极发展农业保险和风险基金，扶持农业产业
积极发展农业保险和风险基金，对面临自然和市场双重风险的弱势农业给予积极扶持。扩大农业保险覆盖面，将主要农作物和生猪、奶（肉）牛、羊等大牲畜，农房、农机、农民人身安全等影响农民家庭收入的主要因素全部纳入政策性农业保险范围。围绕我省优势特色农业发展，开设专门的农业灾害风险基金，使土地业主和农户利益受损最小化。
（五）稳妥推进土地流转，关注农民长远利益
省政府《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》强调，土地流转工作不刮风、不评比、不攀比。政府在土地流转工作中，起到政策引导的作用，这种作用是宏观层面的。也就是说，政府特别是基层政府开展这项工作，更多的是制定“游戏规则”，建立第三方评估平台，客观公正地为农民和公司服务。不宜在微观层面过度介入公司与农户的土地流转，也不能层层下达土地流转目标任务，盲目制定奖励政策。如2006年文君米业在仁寿村利用流转土地种粮，约定每年800斤黄谷的租金实际上高于种地成本，为何企业还宁愿“吃亏”呢？原因是每年每亩200元奖励等政策的吸引。事实证明，违背市场规律去办事，不仅损害农民的利益，还将损害国家、集体的利益。因此，政府应稳妥推进土地流转，并防止发生违背农民意愿强行流转、低价长时间一次性流转农民承包地、借土地流转之名骗取政府奖励等问题，关注农民长远利益。
