阿坝州人大常委会
四川省人大常委会：
现就《阿坝藏族羌族自治州风景名胜区条例》(以下简称《条例》)作如下说明。
一、制定《条例》的必要性
(一)制定《条例》是保护风景名胜资源的迫切需要
风景名胜资源是珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源。我州拥有的9处风景名胜区(其中：国家级3处、省级6处)具有类型多、景源景观独特、生态环境脆弱等特点，保护任务十分繁重。因此，制定《条例》，加强和规范风景名胜区管理，是维系自然生态和生物多样性，保护自然资源、文化资源的迫切需要。
(二)制定《条例》是促进旅游业发展的现实需要
风景名胜区是各级政府审定命名的风景名胜资源集中区，也是旅游业发展和群众增收致富的重要载体，生态、经济和社会效益明显。近年来，我州以风景名胜区为龙头，加快建设全域景区，发展全域旅游，取得了明显成效，有力带动了区域经济发展，有效促进了群众持续增收。因此，制定《条例》对加强和规范风景名胜区管理，促进旅游业发展，带动群众增收具有十分重要的意义。
(三)制定《条例》是完善我州法规体系的必然要求
近年来，我州严格执行国务院《风景名胜区条例》和《四川省风景名胜区条例》，不断增添措施，强化对风景名胜区的管理，取得了明显成效。但由于上位法规定比较宏观，而随着我州旅游业的迅速发展，凸显出诸如：管理体制不顺、不规范，政出多门，各行其是；审批程序操作性不强；风景名胜区设定范围狭窄，州级以下风景名胜区的设立缺乏法律依据；缺乏责任追究措施等具体问题，而上位法中未作较为详尽的规定。因此，尽快制订符合我州风景名胜区实际的民族自治法规，不仅是贯彻执行上位法的必然选择，也是完善我州法规体系的必然要求。
二、制定《条例》的指导思想和立法依据
(一)指导思想
以科学发展观和党的十八大精神为指导，坚持以人为本，按照科学规划、严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，全力推进生态文明建设，切实加强风景名胜区规划、建设和管理，为构建生态阿坝、和谐阿坝提供法律保障。
(二)立法依据
《条例》的立法依据主要有：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、国务院《风景名胜区条例》、《四川省风景名胜区条例》和《阿坝藏族羌族自治州自治条例》等法律、法规。
三、《条例》的起草过程
根据《阿坝藏族羌族自治州人大常委会2012—2016年民族自治法规立法规划》，州人大常委会于2012年底正式启动了《条例》立法工作。2013年1月，州政府成立了《阿坝藏族羌族自治州风景名胜区条例》立法工作领导小组和起草小组。起草小组通过收集资料、开展调研，草拟形成了《条例》一审稿。2013年2月4日，州十一届人大常委会第九次会议对《条例》进行了一审。针对常委会一审提出的审议意见，起草小组对《条例》进行了认真修改和完善，形成了《条例》二审稿。2013年8月8日，州十一届人大常委会第十二次会议对《条例》进行了二审。二审后，起草小组根据会议审议意见对《条例》进行了修改完善，将修改完善后的《条例》报省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门征求意见，同时在阿坝人大网、阿坝州政府网和《阿坝日报》全文公布，向社会各界征集意见。根据省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门及社会各界的意见，起草小组再次进行了修改完善，形成了《条例》三审稿。2013年10月22日，州十一届人大常委会第十三次会议对《条例》进行了三审。三审后，起草小组根据常委会组成人员提出的修改意见，对《条例》进行修改和完善后，报省人大民宗委征求省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门意见，根据省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门的意见，再次对《条例》进行了修改完善，形成了提交州十一届人民代表大会第三次会议表决通过的《条例》表决稿，经代表大会审议修改并表决通过后，形成了现在提请审查批准的《条例》文本。
四、《条例》的主要内容说明
(一)《条例》的体例结构
《条例》共8章54条，由总则、设立、规划、保护、建设、利用和管理、法律责任以及附则组成。第一章“总则”，对立法依据、适用范围、风景名胜区及风景名胜资源的概念、管理的基本原则、主管部门、管理机构等作了原则规定。第二章“设立”，对风景名胜区的设立以及设立级别、程序、补偿等作了规定。第三章“规划”，对风景名胜资源体系规划的编制、内容、审批程序、实施主体及规划的权威性作了规定。第四章“保护”，对风景名胜资源和风景名胜区保护作了具体规定。第五章“建设”，对风景名胜区内整体建设原则、建设项目审批和农村居民自建房等作了规定。第六章“利用和管理”，对地方政府、风景名胜区管理机构的职责、特许项目经营方式、资源有偿使用费等作了规定。第七章“法律责任”，对违法行为的处罚种类和处罚尺度、执法主体和当事人的法律权利作了规定。第八章“附则”，对实施日期等作了规定。
(二)《条例》的主要内容说明
1．关于规范风景名胜区的名称。为保持和扩大风景名胜区的品牌影响力，避免人为或其他原因随意变更风景名胜区名称，《条例》第九条第二款规定：“风景名胜区一经审批命名，其名称不得随意变更，如需变更，应报原审批机关批准，重新更名”。
2．关于州级风景名胜区和景区、景点的设立。我州风景名胜资源十分丰富，目前设立的9处国家和省级风景名胜区远远不能适应我州旅游业迅猛发展和风景名胜资源保护、利用的现实需要，为妥善解决这一矛盾，对尚未达到国家级、省级风景名胜区标准的风景名胜资源，《条例》采用设立州级、县级风景名胜区和景区、景点的办法加强对风景名胜资源的规划、保护、管理、利用，《条例》第十条第一款规定，设立州级风景名胜区，由县人民政府提出申请，州人民政府规划建设行政主管部门会同州相关行政主管部门组织论证，提出审查意见，报自治州人民政府批准公布；第十条第三款规定，县人民政府可根据当地风景名胜资源特征和游览条件，设立景区、景点。
3．关于风景名胜资源体系规划编制及内容的修改。目前，国家和省对编制风景名胜资源体系规划无详细规定。为有效保护和利用风景名胜资源，提供风景名胜资源体系规划编制法律依据，增强风景名胜资源体系规划的可操作性和实效性，《条例》第十四条第一款规定，自治州规划建设行政主管部门应当会同有关部门，对自治州风景名胜资源进行普查、筛选、分类、评价，组织编制自治州区域风景名胜资源体系规划，报自治州人民政府批准；第十四条第二款规定，县人民政府组织有关部门编制县域风景名胜资源体系单元规划。当规划已不能适应景区发展需要，确需对原规划内容进行修改的，《条例》第十八条规定，对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局等进行的修改，报原审批机关批准；对其它内容进行的修改，报原审批机关备案。
4．关于风景名胜资源和品牌的保护。风景名胜资源是旅游产业可持续发展的重要基础，知名风景名胜资源品牌对带动一方经济迅速发展具有极大的促进作用。为切实加强对我州风景名胜资源和风景名胜资源品牌的保护，促进旅游产业可持续发展，《条例》第二十条明确了风景名胜资源所在地的县、乡镇人民政府和风景名胜区管理机构各自的保护、管理职责，并明确规定，禁止出租、出让风景名胜资源和风景名胜区。
5．关于最大承载量。针对我州风景名胜区就是“热门”景区的实际，参照《中华人民共和国旅游法》等相关规定，通过设置最大承载量的办法，解决游览者进入量过多、管理失控的问题，确保游客安全和服务质量。为此，《条例》第二十六条规定：风景名胜区接待游览者应当根据景区的基础设施、公共服务设施和接待能力确定最大承载量，制订和实施游览者流量控制方案。游览者数量可能达到最大承载量时，风景名胜区管理机构应当提前公告并向当地人民政府报告，风景名胜区管理机构和当地人民政府应当及时采取疏导、限量、分流等措施。
6．关于对游客禁止行为的规定。近年来，我州多次发生游览者违规穿越景区、扰乱景区公共秩序的行为，以致发生安全意外事故，造成不可挽回的生命财产损失。为杜绝此类行为的发生，《条例》禁止“景区内留宿、留住、野营”、“擅自登山穿越景区”、“扰乱公共秩序和危害公共安全”，并明确了具体处罚。
7．关于景区内建筑规模和风貌。我州是多民族聚居的地方，每个聚居民族的建筑物都有其特定的建筑风貌和文化内涵，为保持这些建筑物的民族特色，体现独特文化内涵，《条例》第三十一条第一款规定：“风景名胜区内按照规划保留的建筑，不得随意改变其规模和风貌。确需改变的，应当按照有关程序审批”。
8．关于风景名胜资源的有偿使用。为维护旅游资源所有权和使用权人的合法权益，促进风景名胜资源的保护和合理利用，《条例》第三十五条规定：“凡在风景名胜区内从事经营项目的单位和个人，应当按照有关法律法规对风景名胜资源进行保护并缴纳风景名胜资源有偿使用费”。第三十九条规定：“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费实行收支两条线管理，主要用于风景名胜资源的保护、管理和建设以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人的补偿。具体管理办法，由自治州、县人民政府依法制定。收费标准和范围由风景名胜区管理机构依法报州、县价格主管部门审定”。
9．关于特许经营的规定。鉴于我州风景名胜资源富集，但地方财力有限，难以投入足够建设资金的实际，吸纳社会投资，采取特许经营的方式有利于加大风景名胜区的建设力度。为此，《条例》第三十六条第一款规定，风景名胜区内基础设施、公共服务设施、文化设施等项目，由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采取特许经营的方式选择投资方、建设方、经营者。
10.关于法律责任。《条例》第七章对国家和省相关条例中规定的法律责任和其他相关法律、法规的法律责任进行了综合、充实，并明确了具体的处罚规定。
以上说明请连同《条例》一并审查。
