四川省人大农业与农村委员会
（2014年10月）
为进一步了解《四川省林木种子管理条例》（以下简称条例）贯彻执行情况，做好条例修订的前期准备工作，2014年6月，省人大农业与农村委员会在听取省林业厅关于全省林木种苗发展与管理情况汇报的基础上，组织调研组前往绵阳、广元市就条例实施情况开展了执法调研。调研组先后深入绵阳市经济技术开发区、三台县、江油市和广元市旺苍县、青川县，实地查看了部分国营苗圃和种苗企业的苗木生产经营现状、种质资源保护与利用、良种繁育基地建设等情况，并与当地政府及相关部门、部分国营苗圃和种苗企业代表座谈交流，听取意见和建议。调研组还专程赴甘肃省学习考察。现将调研情况报告如下。
一、条例贯彻实施的总体情况
条例自2009年6月1日颁布实施以来，我省各级政府及林业行政主管部门高度重视，坚持“林以种为本、种以质为先”，以加快推进林木良种化进程和提高种苗质量为主线，在种苗法制建设、良种选育推广、种苗生产供应、种苗质量监管等方面取得了积极进展，为推动生态林业和民生林业发展发挥了重要的保障作用。
（一）加强学习宣传，制定配套规章政策
五年来，全省共出动宣传车1万多台次，发放宣传材料10万多份。省林业厅及林木种苗站充分利用厅门户网站、四川林木种苗网、《绿色天府》以及电视、报刊等媒体渠道，全方位开展条例的宣传普及工作；在《中华人民共和国种子法》颁布实施十周年、种苗行政执法专项行动、全民普法、科技下乡等重要活动期间，张贴宣传标语，发放宣传材料，提供法律咨询；举办数期培训班，对各地种子生产、经营、管理单位的业务骨干进行了集中学习培训。为更好贯彻落实条例，我省相继制定出台了《四川省造林绿化工程种苗采购管理办法》、《四川省木本粮油树种种苗管理办法（暂行）》，修订了《四川省主要林木品种审定办法》、《四川省林木种子生产、经营许可证管理办法》，今年省政府办公厅还印发了《关于加强林木种苗工作的意见》（川办发〔2014〕21号）和《关于深化种业体制改革提高创新能力的实施意见》（川办发〔2014〕24号）。各地也根据实际，出台了一些相应的办法和意见。这些规范性文件、办法和意见的出台，进一步夯实了林木种苗法制建设基础，使种苗执法有法可依、有章可循，有力地促进了条例的贯彻执行。
（二）强化科技支撑，狠抓良种选育推广
全省以“科技兴种、提高品质”为主线，依托川农大和各级科研院所，充分应用林木育种的科研成果，建立了一批林木良种基地，促进了林木种苗科技成果的转化和科技水平的提升，加快了林木良种及新技术的推广应用步伐。一是加强种质资源保护。开展了核桃、麻疯树、油茶、桉树、杨树、竹类、桤木、花椒等主要造林树种种质资源调查，组织实施了桉树、杨树、核桃、油茶、杉木等树种的区域引种试验，建成了攀枝花国家麻疯树种质资源保存库、洪雅槽渔滩国家桫椤种质资源库、凉山州国家油橄榄种质资源保存库，收集保存了一批优良种源、家系、无性系等遗传资源。二是加强良种选育。全省开展了杉木、马尾松、柏木、核桃、花椒、油橄榄等70多个主要造林树种的良种选育工作，截至2013年，全省已审（认）定林木良种299个（现在有效期内244个），已建成杉木2代种子园和马尾松1.5代种子园。三是加强良种推广。全省主要造林树种良种使用率已由2009年28.2%提高到2013年的45.1%。如绵阳江油市采用选育出的当地核桃优良品种穗条，对原有不挂果的低产核桃林进行高接换优，产量和品质均大大提高；广元旺苍县采取“定点采穗、定点育苗、定向供应”的方式供苗，既保证了品种的纯正，又大大提高了种苗的成活率。
（三）加大资金扶持，推进种苗基地建设
2009年以来，财政部、国家林业局和省财政厅等部门不断加大林木种苗扶持力度，累计投入资金1亿余元，建成林木种苗工程项目11个、林木良种繁育体系项目11个、国家和省级重点林木良种基地17个、珍稀林木保障性苗圃6个、珍稀林木采种基地和种质资源库6个，补贴良种苗木1.55亿株。各地、各部门也在项目、资金、技术等各个方面全方位扶持林木种苗。如旺苍县把林木种苗产业作为全县支柱产业来发展，整合涉农资金上亿元建设龙山万亩珍稀苗木现代林业园区，有力助推了林木种苗事业持续健康发展。目前，我省初步形成了以林木良种基地、采种基地、国有苗圃为骨干，以市场为导向，国家、集体、个人等多种所有制共同发展的种苗生产供应体系。全省建成以种子园、母树林为主的林木良种基地118个，面积达5324公顷，其中17个被确认为国家和省级重点林木良种基地；建成松、杉、柏为主的采种基地64个，面积达8371公顷；现有各类苗圃5354个，包括城市园林绿化苗木在内的育苗面积达3.9万公顷。2013年，全省采种量120万公斤，苗木生产量9亿株，其中良种苗木3.3亿多株，基本保证了我省林业生产的用种用苗需要。
（四）加强队伍建设，严格种苗行政执法
近年来，各地加强林木种苗管理能力建设，通过不懈努力，各地林木种苗管理机构逐步建立。截止目前，全省已建立林木种苗管理机构64个，其中省级1个、市州级15个、县级48个。2009年，省林木种苗站纳入参公管理范畴。全省现有种苗专职管理人员300多人，持证种检员900多人，基本保障了各项工作的正常开展。截至2013年底，全省累计核发林木种子生产许可证7729份、经营许可证7773份，其中林木良种生产、经营许可证各67份。2009年以来，我省相继开展了林木种苗行政执法、“绿盾行动”、打击制售假劣林木种苗和侵犯植物新品种权、执法交叉检查等专项行动，抽查种苗生产经营单位4700余家、种子5000余公斤、苗木500余万株，查出无证生产经营企业159户，查处违规生产销售林木种苗案件8起，有效维护了林木种苗生产、经营和使用者的合法利益。省林木种苗质检中心累计抽检248个种批、365个苗批，种子样品合格率92%以上、苗批合格率98%以上。
二、存在的主要问题
（一）种苗机构能力建设薄弱
一是省以下种苗管理机构尚不健全。截至目前，全省还有超过2/3的市、县没有种苗管理机构，县级种苗管理机构建站率仅有26%，远远低于这次调研的甘肃省（县级以上建站率高达93%）。与我省农作物种子管理机构相比也差距较大（全省100%的市州和95%的县区建有农作物种子管理机构）。就实地调研的广元和绵阳来看，广元市4县3区，仅有市上和昭化区、青川县、旺苍县设有种苗站；绵阳市7县2区，仅有平武县、北川县和安县设有种苗站。二是种苗管理队伍不稳定。现有种苗机构大多是种苗和造林（或科技站）合署办公，一些市、县还是一套人马几块牌子，管理人员多处于兼职状态、流动性大。三是种苗管理机构有能无职。条例规定了林木种苗管理机构负责林木种子管理的具体工作，但并未直接授予其行政执法权尤其是行政处罚权。事实上因种苗的专业性强、科技含量高，具有行政执法主体资格的林业行政主管部门无论从人力、技术等角度都难以真正承担起种苗管理行政执法。这种有能无职、有职无能的管理机制，不利于种苗行政执法工作的开展。四是质检机构缺乏。除林业厅建有林木种苗质量监督检测中心外，市、县都没有独立检验机构，尽管部分市、县的种苗管理机构设有检验室，但由于检验设施普遍简陋，检验人员素质不高，与实际需要严重脱节。
（二）林木良种化进程缓慢
一是林木种质资源保护利用滞后。林木种质资源是宝贵的育种资源，是育种的基础材料。由于经费原因我省一直没有全面开展过清查，种质资源家底不清、保护不力、开发利用不高，难以提供林木良种选育所需的优良育种材料，制约了林木良种化进程。二是林木育种基础研究薄弱。由于目前科研课题的立项、绩效考核等指标的设立，没有充分考虑到林木育种周期长、科技含量高、见效慢、推广难度大的特点，缺少长期育种计划和稳定的扶持机制，导致从事林木育种的研究人员越来越少，研究力量不足。当前，林木良种选育仍主要沿用传统的选择育种方式，绝大部分还停留在单株表型选择、群体选择的水平上，而杂交育种、生物育种等先进技术使用较少。三是部分科研机构事企不分，为追求经济效益兼从事种苗生产经营，未能集中精力搞育种研究。四是林木良种使用率仍然偏低。我省林木良繁体系建设缓慢，选育出来的优良品种，受投入的限制，扩繁跟不上，无法形成批量供给能力。目前，全省年产良种种子仅5万多公斤、穗条2000多万条，远远不能满足生态建设和现代林业产业发展的需要。据统计，我省主要造林树种良种使用率仅为45.1%，比全国平均水平低近6个百分点。
（三）种苗建设投入严重不足
林木种苗工作具有较强的专业性、公益性和基础性，需要持续的政策扶持和资金投入。条例尽管规定了“林木种子管理和执法监督所需经费列入同级人民政府财政预算”，但部分地方政府并没有将其纳入财政预算。一些种苗管理机构还是差额拨款或自收自支的事业单位，缺乏公共管理事业经费。同时，条例规定的省人民政府设立林木种子专项资金，用于扶持种质资源保护、良种选育推广、良种补贴、林木种子贮备等，至今没能设立，扶持政策难以落实，在一定程度上制约了种苗事业的持续健康发展。目前，我省林木种苗建设经费匮乏，在每年近百亿林业投入中，种苗建设性投入资金不到1%，与周边一些省（区、市）的差距较大。如云南省每年仅核桃良种选育和示范推广的专项投入就在5000万元以上；新疆每年安排林木种苗专项资金3000万元用于林木良种基地和良种苗木培育补贴；重庆市每年安排林木种苗专项资金近2000万元；陕西省每年安排林木种苗专项资金2000万元以上用于核桃良繁体系建设。
（四）引种监管缺乏法律依据
近年来，随着林种结构的调整和林业产业的快速发展，林木品种多样化需求越来越大，盲目引种、不规范引种问题日渐突出，乱引乱繁现象频繁发生。尤其在经济林发展中，一些地方政府违背“适地适树适种源适品种”的原则，随意指定引进、推广外地品种；一些种苗企业甚至科研院所以卖苗赚钱为目的，对引进品种未按规定进行区域试验就大规模繁殖推广。这使得栽种农户深受其害，有些还造成了有害生物的侵入，给我省林业生产带来巨大的损失和安全隐患。由于条例只规定了从相邻省区引进良种需进行审批和从外地调种要到当地林业主管部门备案，未对从非相邻省区引进良种和普通品种作任何规定，也没有对违反相关规定的行为作出具体处罚的规定，缺乏引种监管的法律依据和处罚手段。
（五）种苗监督管理有待加强
一是监管力度有待加强。无证生产经营、超范围生产经营、销售种苗不使用标签、企业自检不严格、档案建立不规范、销售假冒伪劣种苗等现象在一些地方仍然存在，扰乱正常的市场秩序。二是对育种者合法权益的保护不够到位，个别种苗生产经营企业伪造林木良种证书参与招投标。三是监管存在盲区。如近年来扶贫、移民、水利、环保等非林部门以及一些山区乡镇，在实施部分涉林项目进行苗木政府采购时，没有征求林业部门的意见，缺乏对苗木品种和品质的把关，出现盲目引种、片面求新以及假劣种苗鱼目混珠现象，造成大量新的低产低效林的产生，直接影响到林农的收益，关乎到社会的和谐稳定。
三、几点建议
“一粒种子可以改变一个世界、带动一个产业、致富一方百姓，一个品种可以造福一个民族。” 这是全世界育种专家的共识。林木种苗作为现代林业建设与发展的战略资源和基础保障，在实现林业可持续发展和生态文明建设中具有不可替代的作用，各级各部门应高度重视，切实采取措施强化种苗管理。
（一）健全种苗行政执法管理体系
一是建立健全市、县种苗管理机构，落实人员编制和工作经费，要以重点林业市、县为突破口，大力扶持县级种苗管理机构建设。二是进一步明确种苗行政执法主体，健全种苗管理和执法体系，可以借鉴甘肃省的做法，直接通过地方性法规将行政执法权授予各级林木种子管理机构。三是尽快出台林木引种管理办法，规范引种行为；加快修订林木种苗相关标准，研究制定诚信管理制度，对从事种苗生产经营的企业建立诚信档案，推行种苗质量责任追溯制度。四是应加强政府招标管理机构与林木种苗质量监管机构的工作协调，出台符合林木种苗特点的招标管理办法，强化种苗招标环节的质量监督管理。五是建立种苗质量检验监测网点，加强林木种苗管理基础设施建设，配备必要的执法设备和检验设备，逐步改善基层种苗执法条件。
（二）加大种苗政策资金扶持力度
一是建立长期稳定的林木种苗投入机制，省政府要依法设立林木种子专项资金，重点用于林木种质资源保护、种质资源清查、良种选育及试验推广、良繁体系和保障性苗圃建设、良种补贴、种子储备等。二是各级政府要按照条例规定将林木种子管理和执法监督所需经费列入本级财政预算，给予足额保障。三是要加强林木育种基础性、公益性研究，制定长期林木育种计划，为林木育种提供长期、稳定的经费支持。四是财政部门应会同林业部门建立省级林木良种补贴制度，确定合理补贴标准和补贴范围，并不断加大补贴力度。有条件的市、县也可根据本地实际，建立相应的林木良种补贴制度。
（三）加快林木良种繁育体系建设
一是加快制定全省林木种质资源调查收集与保存利用中长期规划，分期分区域积极开展林木种质资源调查工作，摸清我省林木种质资源基本情况，建立林木种质资源数据信息平台和动态监测体系。二是研究制定我省主要造林树种、珍贵树种、经济林树种等林木中长期育种规划，提高林木种苗科技创新能力，加强林木良种选育、高效繁育等相关技术研究，持续开展重要树种育种攻关，坚持常规育种与现代生物技术相结合，选育一批具有自主知识产权的高产质优的新品种。三是科学规划、合理布局良种基地建设，加大林木良种宣传力度，加快推进林木良种繁育体系建设，积极营造林木良种示范林，不断提高林木良种使用率，增强社会对林木良种的认知程度。
（四）强化林木种苗质量市场监管
一是建立跨地区跨部门联合执法工作机制，林业部门及林木种苗管理机构要加强与工商、质检、公安等部门协作，形成执法合力，强化对林木种苗生产经营企业的监管，依法打击生产经营假冒伪劣种苗、乱引滥繁、无证无签销售等违法行为，重点查处利用网站搞虚假宣传，伪造林木良种证书以一般苗木充当良种苗木等行为。二是完善林木种苗质量监督体系，建立健全省、市、县三级林木种苗质量监督抽查机制，严格执行林木种苗生产经营许可、检验检疫、标签、档案等管理制度。三是抓好种苗执法和质量检验人员的培训，普及法律知识，提高业务素质和技能，不断提高执法能力和水平。
（五）加强林木种苗管理法制建设
我省条例已经施行五年多时间，随着经济社会的快速发展，其中的部分条款已不适应当前形势。目前，《中华人民共和国种子法》修订已纳入十二届全国人大常委会立法计划，待修订出台后，我们要根据我省林木种苗工作的实际，适时对条例进行修订。当前，我们一方面要结合生态文明建设、林业发展以及全面建成长江上游生态屏障的有关要求，广泛、深入开展宣传、普及、教育活动，将种子法、条例规定的各项制度和有关知识宣传到位、普及到位，切实增强全社会依法治种、依法兴种的意识；另一方面要继续加强调查研究，做好条例修订的前期准备工作。
