四川省人大农业与农村委员会
（2014年9月）
按照全国人大农委举办培训研讨班通知精神，四川省人大农业与农村委员会就我省农村金融服务开展、农村合作金融机构和新型农村金融机构发展、农村金融风险分散和转移机制建设、农业保险发展等情况，以及农村金融立法的必要性和可行性、农村金融政策扶持措施、农村金融立法工作建议等问题，及时组织省政府金融办、四川银监局、四川保监局、人民银行成都分行和部分涉农银行业金融机构开展了深入调研。现将有关情况报告如下。
一、四川农村金融基本情况
四川作为农业大省，近年来在党中央、国务院和各大金融监管部门及金融机构的支持下，农村金融改革和发展顺利推进，农村金融服务建设取得明显成效。
（一）农村金融服务组织体系进一步完善。一是农村信用社改革和发展积极推进。目前，我省农村信用社以县为单位统一法人改革已全面完成，相继组建了2家地级农商行、12家县级农商行、1家农合行、1家市级联社和125家县联社。二是新型农村金融组织得到较快发展。截至2014年6月末，全省共组建新型农村金融机构49家，其中村镇银行46家、贷款公司2家、农村资金互助社1家，覆盖全省18个市（州）的60多个县（市、区）。三是金融网点和服务进一步向下延伸。目前，全省县及县以下农村地区银行类金融机构网点占全省银行网点总量的70%以上。
（二）“三农”信贷投放水平不断提高。截至2014年6月末，四川银行业金融机构涉农贷款余额11579.82亿元，占各项贷款余额的34.77%，比年初增加863.13亿元，增长8.05%。其中：农户贷款余额3244.52亿元，增长12.95%；农村企业及各类组织贷款余额6196.19亿元，增长6.19%；城市企业及各类组织涉农贷款余额2112.22亿元，增长6.33%。人民银行下达的四川省支农再贷款指标限额202亿元，累计发放96.05亿元，余额166.41亿元，余额同比多增10.57亿元。
（三）新型农村金融机构运行总体良好。据统计，2013年我省村镇银行、农村合作金融机构分别实现净利润6.1亿元和106.73亿元，44家村镇银行中有36家村镇银行实现盈利。按照旧口径计算，2013年末，农村合作金融机构的资本充足率为11.87%，比年初提高0.08个百分点。截至今年6月末，我省农村合作金融机构不良贷款余额为164.64亿元，比年初减少5.72亿元；不良贷款率3.50%，比年初下降0.78个百分点。拨备覆盖率189.70%，比年初提高53.99个百分点。
（四）涉农保险业务规模持续较快发展。自2007年我省被确定为全国农业险试点省份以来，农业保险业务已覆盖全省所有市（州）和99.7%的县域农村地区，保险产品涵盖农、林、渔、牧等各方面，其中，中央财政补贴农险品种11个，地方特色农险品种23个，部分地区还积极开展生猪价格指数保险、蔬菜价格指数保险等新型保险品种。2013年全省农业保险共实现保费收入27.35亿元，同比上升17.99%，位列全国第三，为4431.42万户次农户提供风险保障2283.91亿元，农业保险赔款支出12.35亿元，受益农户254.36万户次。
二、农村金融服务的主要做法
（一）充分发挥货币政策工具的引导支持作用。积极争取金融监管部门和金融机构总部的政策支持，充分发挥货币信贷工具的引导支持作用，大力引导各金融机构持续加大涉农信贷投放力度。一是千方百计抓落实，促进金融服务“三农”政策落地。结合国务院要求，制发了一系列文件，及时传达“三农”金融服务政策精神，督导全省涉农银行业金融机构坚定服务“三农”的市场定位，积极推动农村普惠金融发展。二是人行成都分行认真组织落实票据兑付后续监测考核政策和比例考核政策下达支农再贷款指标的使用，对两项考核同时达标的县域农村信用社、村镇银行，增加支农再贷款限额。三是优化限额地区分布，管好用活支农再贷款。在保证安全的前提下，重点支持涉农投放比例高、经营稳健的县域存款类金融机构法人增强贷款能力，县域支农再贷款限额占辖区内总限额的80%左右。四是认真做好差别化存款准备金试点工作。69家考核达标的农业银行改革试点县级“三农金融事业部”执行低2个百分点的存款准备金率，有效加大了对我省“三农”和县域经济发展金融支持力度。此外，还积极发挥再贴现引导信贷资金流向、促进信贷结构调整的作用。加强财政和金融配合，发挥财政资金对信贷资源支持农村金融的撬动和杠杆作用。
（二）着力提升农村金融服务能力和质量。一是各银行业金融机构积极开发和推广符合“三农”的金融服务和产品。如农行四川省分行大力推进“链式”金融产品服务；四川省联社为中小企业量身定做了“跨越通”信贷业务系列产品；邮储银行四川省分行实行精准营销，建立国家、省、市级涉农龙头企业、农民专业合作社等新型经营主体“信息数据库”；部分村镇银行对加入农民专业合作社的农民进行信用等级评定，实行不同的贷款审批流程。二是不断完善农村金融基础设施。自2011年起，我省围绕“户户有银行卡、村村有POS、镇镇有ATM、县县有刷卡无障碍示范街”的“四有”目标，大力推进农村支付结算体系建设，不断拓宽金融基础服务网络。截至2013年12月末，全省农村地区银行网点的电子通汇率达到98.95%，各种财政补贴资金、新农保、新农合资金补贴到账时间由原来的3-4天缩短到1天；银行卡助农取款服务点9.84万个，投放ATM机1.22万台，投放POS机具10.94万台，特约商户增至6.09万户；累计消除支付服务空白乡镇817个、空白村3.84万个，更多边远地区的农户能够享受账户查询、小额取现、刷卡消费等便捷的金融服务。
（三）不断创新符合农村特点的融资担保方式。一是积极开展农村土地流转收益保证贷款试点。相关部门联合制定工作方案，大力推动试点工作有序进行。截至今年7月末，9个试点县（市、区）全部取得实质性突破，共发放土地流转收益保证贷款32笔合计4742万元，对推动农村要素市场发展，促进农村产权流转和农民增收发挥了积极作用。二是探索开展农村土地抵押融资。2007年以来，我省充分利用成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的契机，积极探索将集体建设用地使用权、土地承包经营权、农村房屋所有权（以下简称“三权”）等农村产权纳入融资担保抵押范围，并取得积极成效。2013年成都市集体建设用地使用权抵押贷款累计达31.7亿元，土地承包经营权抵质押贷款累计2250万元，农村房屋抵押贷款累计4.6亿元，有力推动了城乡统筹发展。三是部分金融机构探索将法律法规不禁止、产权归属清晰的各类农村资产作为抵押担保品，开展林权、应收账款、存货、股权、仓单、存单、订单等农村产权抵质押融资业务，满足“三农”多元化金融需求。截至2014年6月末，全省金融机构涉林贷款余额75.33亿元，同比增长14.02%。
（四）持续加大对农村重点领域的金融支持。一是支持农业产业化发展。深入推进支农再贷款引导支持示范基地工程创建活动，支持了一大批县域重大涉农项目和特色优势种养业基地建设。借款金融机构共向示范基地发放贷款31.98亿元。大力扶持新型农业经营主体。截至2014年6月末，已指导涉农金融机构在全省筛选出1577个新型农业经营主体建立了主办行制度，涉农金融机构对重点新型农业经营主体贷款余额196.55亿元，今年上半年新增30.9亿元。大力支持农产品流通市场建设。如农行四川省分行到2013年11月末为止，共投放贷款17.8亿元支持22户县域商品流通市场建设及运行，有力促进了农产品产销对接。二是持续改善民生金融服务。积极支持巴山新居和彝家新寨等建设。截至6月末，金融机构累计向16357户投放“巴山新居”贷款5.48亿元，向7987户投放“彝家新寨”建设，贷款余额1.80亿元。积极支持芦山“4.20”灾区恢复重建。如四川省联社开辟金融服务“绿色通道”，对受灾群众实行贷款额度、利率、期限、还款方式等全方位的优惠政策。截至6月末，全省农合机构累计发放芦山“4.20”灾区农房重建贷款19.87亿元。积极支持扶贫开发工作。继续推进省、市（州）、县三级政府与金融联动支持扶贫开发模式。截至6月末，全省连片特困地区各项贷款余额2157.87亿元，较年初增加194.47亿元，同比增长17.58%。积极支持农村妇女就业和大学生村官创业富民工作。截至7月末，四川农村妇女小额担保贷款累计发放104.82亿元，直接支持了19万名农村妇女创业就业。金融机构累计共向1900多名大学生村官发放了1亿多元创业贷款，人均贷款额度超过6万元。
（五）积极加强金融保险知识宣传教育。一是广泛开展公众教育宣传活动，督促银行业金融机构建立健全金融知识公众教育宣传常态化机制，深入乡镇、社区、农户、校园、行政村开展“送金融知识下乡”活动，提高金融知识普及率，增进社会公众对银行的了解。坚持做好“阳光政务热线”上线工作，现场解答热点问题。设立开通银行业公众金融咨询投诉电话，以及小微企业、“三农”金融服务咨询热线。二是进一步提高政策性农业保险的群众知晓率和社会影响力。通过多种形式向群众宣传政策性农业保险政策，使农业保险深入人心，极大增强广大农民的保险意识，营造了良好的社会氛围。
三、当前我省农村金融存在的主要问题
近年来，我省农村金融改革发展取得了积极进展，但是从金融支持“三农”的要求来看，仍存在一些深层次问题，农村金融供给还不能很好地满足不断变化的农村金融需求。
（一）农村经济发展相对滞后导致农村金融发展水平总体不高。从农村金融需求来看，当前我省农村地区基础设施建设滞后，生产生活条件差，经营生产过程受自然灾害影响较大，农业生产仍以传统小农生产方式、家庭作坊等为主，无论是普通农户还是农村经济组织，市场竞争力不强，抗风险能力弱，加之对金融知识掌握不够，对市场信息缺乏前瞻性判断，信贷等金融服务的有效需求相对较低。从农村金融供给来看，“三农”具有天然弱质性，“三农”金融服务风险大、成本高、收益低，金融机构支持“三农”的内生动力不足。目前我省主要由农村信用社在主导农村地区的金融服务（农村信用社发放了全省100%的藏区的牧民贷款、98%的农户贷款、89%的农业贷款、70%以上的下岗再就业贷款和55%的县域中小企业贷款）。但是，作为农村金融主力军的农村信用社金融产品相对单一，贷款额度、贷款期限与农业生产周期不匹配，难以满足农村经济多元化、多样性、灵活性金融需求。
（二）农村金融组织制度和监管机制尚不健全。一是对农村正规金融市场的主体没有明确具体的法律规范，包括农村金融的性质定位、功能定位，商业银行如何在农村金融市场开展业务，如何为农村发展提供金融支持、满足农村有效金融需求等。二是对非正规金融组织，目前主要由部门规章甚至规范性文件进行规范，法律效力较低。如农村信用社尽管当前是农村金融的主体，我国也制定了农民专业合作社法，但是还没有专门针对农村信用社产权、内部管理结构、运营机制等的法律。对村镇银行监管的具体内容也不完善，独立的村镇银行监管体系尚未建立。三是农村金融的监管机制不完善。当前我国没有专门针对具有自身独特属性的农村金融所颁布的基本法律、法规，农村金融和城市金融的监管部门、监管目标和手段都相互混同，弱化了农村金融的性质、功能。
（三）适度竞争的农村金融市场尚未完全形成。一是农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构的支农功能如何做到既有相对分工，又有序竞争格局还有待培育。二是新型农村金融机构和小额信贷组织规模和数量远远不够，还不能形成有效竞争，加之经营业务受到限制和约束，服务“三农”的能力有限。三是农村金融扶持的长效机制还不完善。目前，财政税收政策对农村各类金融机构的涉农贷款、保险等业务以及特殊地区农村金融机构不良贷款核销等，缺乏必要的优惠扶持措施。四是农村产权交易市场不成熟, 产权价值评估机制不健全,使得农村财产难以盘活或者农村产权很难以相对公允价值进入产权交易市场，进而影响抵押和融资。五是农户和规模经营业主的征信管理体系不完善，严重影响了金融机构对农户和规模经营业主融资支持的积极性。
（四）抵押担保物的缺失制约农村金融的快速发展。由于农村产权（主要涉及“三权”）抵押面临法律障碍，农村有效的抵押担保物较为匮乏，极大地限制了农村产权价值的释放。例如，目前司法实践中对农房抵押的效力和抵押农房处置方式等问题的认定差异较大，农房抵押贷款业务仍存在一定的法律风险和操作风险。在林权抵押问题上，林权虽经专业评估，但受林地所在地均较偏远不易监管和变现等因素影响，制约了林权抵押贷款的有效开展。
（五）农业保险与农业生产需求不相适应。一是农业保险品种无法满足农业多样化的生产需求。目前我省各地的农业保险产品基本仍以传统的多灾害单产保险为主，且保费补贴缺乏灵活性，具体条款要素也缺乏弹性，无法满足现实需求。一些特色农产品险种也因补贴政策和财力水平的差异，在财政困难地区难以开展。二是保险产品设计不合理，参与双方积极性不高。有些保险产品保障性体现不明显，若非强制性，农户参与积极性不高，如水稻和玉米保险（赔付率均不到10%）；有些保险产品保险机构承保意愿又不强，如育肥猪和能繁母猪保险（前者赔付率达60%，后者赔付率超过100%）。三是保障水平不能覆盖直接物化成本。近年来随着种子、化肥、农药、灌溉、机耕、地膜等价格的上涨，而多年来农险产品保险金额却基本不变，如生猪、奶牛保险最高赔付仅为市场价值30%左右。此外，部分保险机构内部农业保险推广激励机制不健全，影响了政策性农险的推广；农业保险市场缺乏规范化的竞争机制，致使一些工作人员通过干涉市场准入，甚至出现“寻租”现象。
四、对农村金融改革及立法的建议
农村金融是金融体系的重要组成部分，对“三农”发展起着至关重要的作用。党的十八届三中全会根据当前我国发展的新形势，提出全面深化改革的重大战略部署，这其中包含农村金融改革。因此，要通过健全法律体系，完善管理机制，加强金融创新，确保农村金融健康快速发展，发挥农村金融对农村经济社会发展的支持作用。
（一）加强立法，规范农村金融健康发展
1. 对现有法律法规进行修订。一是对农村资源变资产以法律形式进行明确。对《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关法律进行修订，允许“三权”和林权等用以抵押，并明确抵押登记机关、程序、权属证书及效力等。二是明确农村信用社股金质押的登记机关。《物权法》规定以其他股权出质的，质权自工商部门办理出质登记时设立。但《工商行政管理机关股权出质登记办法》却将信用社股金质押登记排除在外，导致现阶段农村信用社股权不能进行出质登记。建议明确其他形式的企业如股份合作制企业等股金质押的登记机构，确保农村信用社股金质押不悬空。
2. 填补部分农村金融领域的法律空白。一是通过立法保障和规范农村合作金融组织发展。明确农村合作金融机构的性质、地位、组织形式和权利义务，设立、变更、终止的原则与条件，社员与股金构成和财务分配等；明确对农村合作金融机构应给予的优惠和扶持政策，特别要明确农村合作金融机构在争取业务方面应享有不低于商业银行的“国民待遇。同时，通过立法来有效规范、约束职工和各级管理人员的行为，从内部防范侵犯农村合作金融机构权益的发生，为农村合作金融机构的安全营运创造良好的内外部环境。二是通过立法规范民间金融机构以及小额贷款公司，尤其对其经营方向与经营行为加以规范，从而防范和化解金融风险，保护广大农村群众的合法权益，维护农村金融和社会稳定。三是立法规范农村产权交易市场、价值评估机制和市场参与主体的征信管理体系等，为农村产权价值的发挥提供保障。
（二）推动创新，进一步提升农村金融服务水平
1. 强化各类金融机构服务“三农”职责。一是要加强涉农信贷支持力度。落实中央保障金融机构农村存款主要用于农村的要求，引导各类金融机构提高涉农贷款比例。落实县域银行业法人机构一定比例新增存款投放当地政策和县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，探索建立商业银行新设县域分支机构信贷投放承诺制度。二是鼓励各类金融机构在农村地区设立分支机构或开展业务，扩大农村金融网点的覆盖面，填补部分农村金融服务空白，有效缓解“三农”融资难、融资贵的矛盾。
2. 支持发展新型农村金融组织。一是继续深化农村信用社改革，引导农村信用社按照市场化和商业可持续原则在农村地区开展业务。二是大力支持村镇银行发展，逐步实现县（市、区）全覆盖。三是推动农村地区多层次资本市场建设，鼓励银行、担保机构、保险机构和期货公司开展合作，探索实现“全方位、一站式”的农村金融服务。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司，规范发展小额贷款公司，丰富农村金融服务主体。四是发展依托农民专业合作社的农村资金互助组织，重构农村合作金融体系。
3. 探索农村金融服务创新试点。一是要深入推进土地流转收益保证贷款试点，建立农村资产评估制度，建立抵押登记制度，制定抵押登记的具体办法，建立农村资产流转处置机制，完善风险分担补偿机制。二是逐步扩大农村贷款抵押物范围，开展住房财产权、集体资产股份等农村产权抵（质）押融资业务试点。三是探索发展农产品期货市场。建立以生猪、大米、油菜籽等为交易标的农产品期货市场；积极引导农业企业、农业大户参与期货交易，对冲农产品价格风险；培育合格的机构投资者参与期货交易，提高市场流动性，切实实现期货市场价格发现功能。
4. 加大财税对农村金融的扶持。一是中央应进一步加大财税支持力度，对于创新活跃、“三农”投入力度大、贡献大的机构实行税费减免、补贴和奖励，以解决“三农”金融服务成本高、风险大的问题。如对“三权”抵押融资实行贴息和担保费补助政策，更好地扶持农村“三权”抵押融资企业及农户的发展；减免农业政策性金融机构的相关税费。二是用财政资金支出撬动社会资本。通过建立健全涉农资金统筹整合协商机制，把整合起来的资金用于为农户和其他农业经营主体融资贷款提供贴息、担保，充分发挥放大效应和杠杆作用。
5. 大力发展农业保险。一是探索建立政策性农业保险体系。认真落实相关政策措施，积极与保险公司搞好对接，引导和支持保险业向农业农村纵深发展。要扩大农业保险覆盖面，拓展畜牧、水产、水果、蔬菜等特色农产品保险品种。二是进一步加大财政对农业保险的扶持力度，增加补贴险种，提高各级财政保费补贴比例。三是积极开展巨灾保险试点。引导保险机构做好农业保险足额提取大灾准备金，进一步研究完善农业保险大灾风险分散机制。四是加强农业保险监管。督促保险公司进一步完善措施，不断加强基础性工作，逐步建立起高层次的适度竞争的农业保险市场。要严厉打击各类弄虚作假行为，整顿纠正各类不规范做法，确保农业保险持续健康发展。
