省人大代表 翟峰
俗话说，“小康不小康，关键看老乡”。这话确实是一点不假。因为在推进脱贫攻坚的工作中，是离不开广大农村老乡的。众所周知，推进脱贫攻坚工作的关键在于精准扶贫，而精准扶贫的核心又在于产业扶贫，而产业扶贫的主体即是广大农村老乡。可见，“小康不小康，关键看老乡”虽是一句简简单单的俗语，其中却包含着推进贫困农村脱贫攻坚的内在深刻哲理。
2016年5月下旬、6月中旬和8月上旬，我先后三次巧用适当机会，或以执法检查组普通成员身份，或以一名普通人大代表的身份，或以一名普通市民的身份，随机到了四川省广元市部分县区的一些乡村，通过明察暗访，了解到广元市产业扶贫的一些情况。
根据这些情况，我得出了一个结论，即认准精准扶贫的核心——产业扶贫实际上并非难事，但要在认真走访调研、摸清村情民意的基础上因地制宜地明确产业、培育产业、提升产业，并通过制定具体的帮扶规划和帮扶措施，通过“输血”与“造血”相结合，切实增强其发展的内生动力，最终助其摆脱贫困，共同走上致富路，却并非易事，确实需下一番大的功夫。
如据调查了解，广元是秦巴山集中连片贫困地区的核心区域，是四川全省脱贫攻坚的主战场中的一个，其贫困村、贫困人口均占全省的6%左右，脱贫攻坚任务繁重，要与全国全省同步全面建成小康社会，面临如下几个方面的较大困难：
一是扶贫资金投入硬差口较大。广元全市精准脱贫约需硬投入250亿元，但因其发展不足，属于“吃饭财政”，故其至今仍存在扶贫投入还不能完全满足脱贫攻坚需求——即市县本级财政投入体量小、扶贫项目融资难等问题。
二是县级资金整合难度较大。由于政策限定，目前各行业的项目资金仍然还是由省级部门直接审批安排到项目，且都有各自的项目资金管理规定。因此，这也造成了作为连片贫困区域的广元市及其四县三区，在整合使用相关资金上的实际难度的增大。
三个是临界农户扶持难度较大。如据我在广元市扶贫移民局了解到的情况，经过近年依法依规对广元全市贫困程度的精准识别，得出的结论是：全市目前约有占其农村人口2.5%的6万农民仍处于“抗灾抗风险能力较弱、极易因病因灾致贫返贫、无法直接享受精准扶贫带来的政策红利、容易产生悲观预期和不公正感”的贫困临界线。
面对上述困难和问题，广元市并未悲观困惑，并未”等、靠、要”，而是通过近年来大胆创新实践，探索出了一条“精确规划、特色培育、精准投入、以购代捐、股权量化”等精准产业扶贫的新路子，从而较好地促进了全市贫困农村广大贫困人口的致富增收。
“精确规划”——广元市产业扶贫的有力举措之一。
由于产业扶贫的第一步是精准规划，故而广元市创造性地制定了县域扶贫攻坚推进总体规划、贫困村脱贫解困规划、贫困户脱贫致富规划等“三个规划”。按照贫困户个性需求和共同特征，因户施策，一户一计，建立台账，落实帮扶措施，确立了“生态庭院、增收产业、技能培训”等方面的产业扶贫规划内容。如根据产业扶贫的精准规划，对贫困户主要实行了个性化扶持。即由帮扶干部在深入调查研究、科学分析研判、征求群众意见的基础上，制定贫困户脱贫致富发展规划，着重突出了改善人居环境、发展增收产业、提升能力素质。
其中，昭化区不仅对其63个贫困村分村制定了脱贫发展规划，对贫困户逐户分析致贫原因，分户制定贫困户脱贫致富方案，切实把项目规划到村到户，而且对有劳动能力的贫困户，还通过发展特色种养产业、春风行动优先就业等方式增加其收入，实现其产业脱贫。
而苍溪县三会村，则在省委组织部的帮扶下，按“全域规划，多规合一”的要求做好了各类扶贫专项规划的编制工作。如根据规划，三会村和周边马虹村、双树村，总共12.9平方公里土地，全部纳入了三会连片扶贫开发综合园区，并实行了统一规划，同步推进，共同建设产村相融、农旅融合的新农村。
“特色培育”——广元市产业扶贫的有力举措之二。
广元市坚持政府主导、群众主体，在充分征求群众意愿的基础上，因地制宜，着重发展特色产业扶贫项目，变输血为造血，激发贫困群众的内在活力。为突出特色产业培育，广元2015年全市新发展猕猴桃、核桃、茶叶等11.6万亩、养殖生猪30万头、牛2.3万头、肉羊10万只、土鸡540万只。2016年1-4月，全市148个贫困村中启动项目建设的超过70%，项目整体形象进度15%左右，新发展猕猴桃、核桃、茶叶等1.26万亩，养殖生猪1.24万头、牛0.13万头、肉羊1.56万只、土鸡14.78万只。
广元青川县为了破解特色农产品销售难的问题，在大力发展“互联网+特色产业”的基础上，新培育电子商务企业2家、网商50家，2015年全县电子商务交易额超过1.3亿元，线上零售额超过5000万元，贫困户通过电子商务实现户均增收500元以上。
广元还采取长短期结合、市县联动的办法，共同帮扶旺苍县普济镇的特困村洪江、三溪两村实施了375户1087名贫困群众易地扶贫搬迁房屋建设项目，不仅帮助洪江村建成了饮水安全集中供水工程和帮助三溪村建成了龙王塘节水型项目，而且还帮助两村建立了长中短结合的生态立体种养(增收产业)模式，助推其努力实现产业富民。
广元剑阁县在抓好传统产业基础上，突出抓好特色产业，达到户户有产业，业业进协会。重点扶持剑门关土鸡+剑门豆制品、核桃、优质粮油、林板“1+4”全产业链。仅2015年发展核桃即达7.5万亩，养殖生猪104万头，剑门关土鸡685万只，从而基本保证了全县脱贫特色产业不仅发展得好、巩固得住，而且带动能力强。
“精准投入”——广元市产业扶贫的有力举措之三。
广元市脱贫攻坚不仅政府主导，争取支持，而且整合各种资源、加大地方财政投入、多方筹集资金，优先集中用于贫困村、贫困户发展。2015年全市共整合投入各类项目资金38.65亿元用于脱贫攻坚，其中市、县财政投入4.3亿元，2016年市、县财政投入将达到5亿元以上。如广元苍溪县因村施策安排整合资金捆绑投入脱贫攻坚，近三年整合涉农项目资金6亿元，带动农民投劳筹资和社会投入10亿元，2016年拟整合涉农资金3亿元。昭化区财政每年投入1000万元以上资金，用于信贷贴息、危旧房改造、公共服务能力保障等，确保每年投入项目资金2.5亿元以上。朝天区主动衔接、积极招引有实力的企业、民间组织、商界成功人士帮扶贫困村和贫困户，2015年全区共募集社会扶贫济困资金650余万元。
尤为值得一提的是，广元旺苍县为了破解扶贫资金总量不足、渠道单一的问题，先后实施了贫困村村级互助资金、金融创新、扶贫小额保险、扶贫小额信贷等全国性金融扶贫试点项目，互助资金试点项目累计放款1.3亿元，金融创新试点累计放款536万元，扶贫小额保险参保人数从2011年的1.47万人增加到2015年的15.3万人，扶贫小额信贷累计放款8500万元，扶贫小额信贷“旺苍模式”得到了省委书记王东明的肯定性批示，经验做法在全省推广。
广元市在精准投入扶贫项目资金的同时，还注重了对扶贫项目资金的精准监管。广元市各县（区）为搞好对扶贫项目资金的精准监管工作，不仅做到了严格执行中央、省、市扶贫资金管理办法，确保有限的资金精准投放到贫困村、贫困户，而且还做到了因地制宜健全项目扶贫资金的监管机制，结合监察、审计监管和人大、政协监督，强化了扶贫项目资金的公示公告和扶贫项目资金的社会监督，确保了扶贫项目资金的专户储存、专账管理、专款专用，切实提高了扶贫项目资金的使用效益。如仅广元朝天区组织开展扶贫资金专项督查就达6批次。广元苍溪县、剑阁县还专门制定了《财政专项扶贫项目实施管理办法》，以此为安全使用扶贫项目资金上了一道“铁保险”。
“以购代捐”——广元市产业扶贫的有力举措之四。
走出“扶贫就是给钱给物”误区，变“输血”为“造血”。中共四川省委组织部在广元市苍溪县三会村的“以购代捐”产业扶贫帮扶形式，可以说不仅有效解决了贫困户一家一户的小产业发展难的问题，而且还切实培育了贫困户不等不靠、自力更生脱贫致富的市场化经营理念。近年来，中共四川省委组织部派驻苍溪县三会村的对口扶贫帮扶工作组通过在帮扶工作中的深入调研，发现当地种植业和旅游业等产业资源虽可助其贫困户致富，但毕竟当地猕猴桃要三年才挂果，当地旅游产业也要通过一定时间的培育发展才能使其贫困户当年受益。而如果采取“以购代捐”的形式，以略高于市场的价格，从贫困农户手中直接购买其现成的农副产品，既可有效解决贫困户眼前的增收问题，又可把贫困户现有的农产品变成钱，让贫困户逐渐树立不等不靠、自力更生脱贫致富的市场化经营理念。为此，中共四川省委组织部派驻苍溪县三会村的对口扶贫帮扶工作组不仅通过采访利用互联网+现代农业，帮助三会村建立了“以购代捐”收购点，而且该工作组的同志还帮助三会村设计出了收购该村贫困户农副产品时专用的包装纸箱、袋暨简洁雅致的产品标识和二维码，扫码即可看到产品是三会村哪家贫困户生产的，其家庭农副产品的经营情况如何等信息。这一创新做法在三会村仅实施近两月，就已实现销售收入13万元，为贫困户人均增收310余元。如村民魏光勇和几位村干部近月分头到贫困户家中开展的“有机大米5元一斤，土鸡蛋4元一个”等收购土鸡蛋、大米类这一“新业务”，即使他们愈来愈认识到，将贫困户家中收购的土鸡蛋和大米等农副产品，集中到村里的农副产品专业合作社去销售，确实不仅能及时把贫困户现有的农产品变成钱，而且确实亦有利培养农户合作经营、市场化经营的意识。
中共四川省委组织部在广元市苍溪县三会村的“以购代捐”产业扶贫帮扶形式很快在广元一些地方因地制宜地效仿了起来，并收到了一定实效。如广元剑阁县汉阳镇把“以购代捐”产业扶贫帮扶形式很好地运用到了畜牧养殖业的发展中。即该镇通过顺风畜牧养殖业合作社牵头，把本镇贫困户与养殖专合组织抱团在一起，建立起赊养、寄养、爱心养殖等多种产业发展模式，不仅形成了该镇贫困户与养殖专合组织“同发展、同受益、同担当”的利益共同体，而且改变了该镇贫困户年年扶持、年年贫困的现象。如顺风畜牧养殖业合作社按市场营销的保底价，以10元／斤从汉阳镇贫困户家中回收商品肉羊（当市场介格高于10元／斤时，按市场价收购，价格高出部分汉阳镇贫困户与顺风畜牧养殖业合作社平分）。目前，合作社已流转土地380亩，存栏羊470余只，带动105户农户，其中贫困户72户，养羊2000余只。顺风畜牧养殖业合作社为彻底改变汉阳镇贫困户年年扶持、年年贫困的现象，还对未加入合作社的贫困户，助其赊养1-2只母羊，待产崽后，养殖户按赊养的相近重量和相同只数归还专合社。如果贫困户有意将购买的山羊寄养在合作社，合作社亦无偿提供设施设备，不收取任何场地租赁费等。如果合作社以8元/斤的价格提供给贫困养殖户一只母羊，待新产出羊羔后，贫困户再无偿还合作社一只羊羔；合作社再将这些羊继续无偿提供给其他愿意养殖的贫困户饲养。这样循环实现爱心传递养殖，带动更多的贫困户实现以每只羊增收500元的养殖增收目标。顺风畜牧养殖业合作社为进一步解决好汉阳镇贫困户一家一户养殖小产业发展难以持久的问题，还与广元清真寺和广东一家公司建立了“悍旺羊”长期供应合作伙伴，以此有效解决了贫困户一家一户赊养、寄养、爱心养殖难以长久发展的问题。
“股权量化”——广元市产业扶贫的有力举措之五。
近年来，广元市还在贫困村成功探索出了“专合社+村集体经济+贫困农户”的“股权量化”发展模式。即通过贫困村集体、贫困农户以资源、资产、资金“三资”入股收益扶贫，把业主、贫困村集体、贫困农户三者利益紧密联系起来，使资源变资产、资金变股金、农民变股民，从而以此实现了三方共赢、共同发展。
如广元利州区近年来在精准扶贫工作中，通过加大配套政策支持力度，将年度涉农资金的30%和不低于年度财政收入增长总资金的30%直接投向贫困村、贫困户，并按照“先难后易、贫困程度先深后缓”的原则，以每年10至15个贫困村的规模进行重点投入建设。而在这个过程中，该区积极探索将财政投入的部分量化到股权当中，通过以财政补助资金拉动农村基础设施建设，并移交给农民合作社持有管护，使社员依据量化股权获得分红，以此让越来越多的农民增加财产性收入。例如，广元利州区龙潭乡的边远贫困山村春风村目前全村740多人，除开外出打工、上学的，剩下的100多人几乎都是“老弱病残”。为确保春风村如期全面摘“贫帽”，利州区政府办公室与春风村结对认亲，并在尊重村民意愿的情况下，近年采取了“长短结合”的措施帮助春风村贫困户增收。“长期”方面，采用合作社引导的模式，由项目资金支持栽种核桃，技术、肥料、销路等由合作社负责，村民以土地入股、出劳力。“短期”方面，通过驻村干部结对帮扶村民种养殖零散的产业项目，实现其当年即获收益。为了切实解决好春风村劳力缺乏这个大问题，驻村工作组还帮助该村专门成立了合作社，让村里的老百姓土地入股，村民投工投劳，专合社不仅为村民开工资，而且还有望保证村民在2017年见效分红。如春风村3组64岁的贫困户郭思清，患有过敏性皮炎，不能下地干重活。2015年在驻村工作组的帮扶下，她家不仅种下了一百株核桃树，而且她在自家地里为核桃管护、施肥，专合社还为她开了工资。对于春风村目前拥有的80亩果园等资产暨几百亩荒山、林地等资源，像郭思清这样的贫困户无不在期待着这些沉睡的财富能够在助其脱贫致富方面发挥出最大效益。所幸的是，广元利州区目前已在赤化实验区5个村、龙潭乡整乡开展了农村集体资产确权登记，为股份合作制改革奠定了基础。如2015年3月以来，该区已在赤化镇、龙潭乡建设村、曙光村和工农镇千佛村、小岩村等地试点农村集体资产股份合作制改革，不仅有望收到既增加农户收益又管好集体资产的好效果，而且还有望达到村集体资产股份合作制改革的基本目的。
又如，广元昭化区近年来在精准扶贫工作中，为在其石井铺镇龙口村积极探索有利提升财政资金效益的股权量化改革工作，通过抢抓市级金石现代农业综合园区建设的机遇，总投入350万元（其中财政投入60万元，占总投入17%）引进了广元惠兴农业开发有限公司连片成带整理土地800余亩建设龙口蔬菜园区。为了增加贫困农民收入，使空壳村贫困户早日脱贫奔康，昭化区将其中财政投入的60万元资金按照80%股权量化到龙口村4、5、6、7社的79户农户，每户股金6075元。这也就是说，龙口蔬菜园区将按照龙头企业+专业合作社+农户的经营模式和“三保+一金”的利益联结机制进行利润分配：即一是为保障土地流转租金的运作，流转业主将按流转合同保障农户土地租金，并于2019年之后，每三年按10%递增土地租金；二是为保障农户股权最低收益金，流转业主无论盈亏皆要按同期一年定期存款利息保障农户股权收益（每户按6075元计算，每年应得利息118元）；三是为保障农户薪金，流转业主在当地临时用工上，要保障农户薪金按时足额兑现，不能拖欠农户薪金收益；四是为保证年盈分配红金，流转业主每年要拿出一定盈余分配给农户、村集体、社集体（2016年-2018年按照财政投入48万元的3%给农户分红即1.44万元/年，2019年-2021年按照财政投入48万元的5%给农户分红即2.4万元/年，从2022年-2028年按照财政投入48万元的8%给农户分红即3.84万元/年；2016年-2028年的13年盈余可分配红金应按流转出土地的农户79户占40%、村社集体经济组织各占30%进行分配）。
而对于本文前面提到的“扶贫资金投入硬差口较大、县级扶贫资金整合难度较大、临界农户扶持难度较大”这三个“较大的问题”，广元市和其它贫困区域一样，一直在不断地调研，一直在不停地探索解决其问题的途径。而我作为扶贫任务较重的四川省的一位基层的省人大代表，同样亦在认真作这方面的调研和探索，并在一定程度调研的基础上认为，西部贫困区域要切实解决好产业扶贫方面存在的上述三个“较大的问题”，即有必要采取如下三方面或许有效的相应举措：
其一、要解决好扶贫资金投入硬差口较大的问题，即应在建立县级财政扶贫资金投入机制和建立社会多元化扶贫投入机制暨加强对财政扶贫资金监管这三个方面下足功夫。
即：一个方面是通过建立与贫困地区县域经济发展水平相适应的县级财政扶贫投入机制，足额落实县级财政从每年新增财力中安排10%扶贫专项资金，集中用于扶贫综合开发，重点投向县域内扶贫资金投入硬差口较大的区域的贫困群体。二个方面是建立以积极争取上级扶贫开发及支农项目、引导和鼓励金融信贷和社会资金投入、建立和完善村级扶贫互助资金组织为主要内容的多元化社会扶贫投入机制。三个方面是严格执行财政和社会扶贫资金报账制管理，对所有财政扶贫资金一律实行专户管理，规范报账凭证、规范报帐程序、规范检查验收制度，为财政和社会扶贫资金的安全有效使用提供保障。
其二、要解决好县级扶贫资金整合难度较大的问题，即应在建立扶贫开发与其他支农资金的有效整合机制的基础上，进一步加大扶贫资源整合力度，用好用活用够财政支农政策，并有必要做到充分发挥政府各相关职能部门整合其扶贫资金的优势作用。
也就是说，可按“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，以扶贫资金为“粘合剂”，将贫困区域县级政府的发改、财政、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门涉农项目资金统一整合起来，集中用于本县域内的扶贫开发工作。同时，有必要做到以新农村建设、扶贫开发整村推进及移民搬迁为平台，一方面贫困区域的县级政府可尽快成立涉农项目资金整合领导小组，由县级政府主要领导任组长，分管扶贫副职任副组长，发改、财政、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门主要负责人为成员，领导小组下设办公室，由县级政府发改委主任任办公室主任，具体负责处理日常事务。另一方面，县级政府可将整合资金集中用于解决贫困村基础设施、产业增收项目，并切实规范其资金拨款方式，要求扶贫工程正式启动时，由项目实施单位提出申请，送主管部门审查并报经扶贫开发领导小组审批后再由财政部门拨付资金。
其三、要解决好临界农户扶持难度较大的问题，即有必要采取行之有效的相应措施。
一是有必要通过建立贫困区域的长效农村社会保障体系，将扶贫开发也难保证脱贫的临界农户全部纳入社会救助范围，使其最低基本生活有保障。二是提高和扩大农村合作医疗保障制度和保障范围，将农村五保户、特困户、残疾人贫困户纳入农村医疗救助范围，并给予医疗救助。同时，增加农村公共卫生支出，建立农村医疗救助制度，防止农户因病返贫和因贫失医。三是通过建立义务教育阶段贫困学生辍学救助机制，全面落实农村贫困家庭学生在义务教育阶段的“两免一补”政策，并免收在城镇务工的贫困农民工子女借读费，以此切实保障贫困户子女受教育权利，杜绝少年新文盲的产生。四是尽快建立农民养老保险金制度，使外出务工的农民能在为当地和家庭创造财富的同时，解除自己的后顾之忧，并能从一定程度上遏制贫困人口的增加。五是尽快改革农村信贷体制，建立扶贫信贷制度，以此切实解决当前农村贫困农户的资金短缺现象十分严重，农户贷款难和信用社放贷难的“二难”问题，使有劳力但缺资金的贫困户在找准项目的同时又能获得小额度的贷款，以助推其尽快摆脱贫困。
作者简介：翟峰在先后当选为市和省两级人大代表和市人大常委会委员以来的15年间，依法履职提出议案和建议共900余件。其中，有近两百件议案被省人代会主席团确定为省人大专委会审议议案，40余件立法案作为了省人大及其常委会立法调研参考并进入立法调研程序；56件建议被列为省人大常委会和省“一府两院”重点建议，并分别得到省人大常委会领导和省长、分管副省长暨省“两院”主要负责同志和相关负责同志的批示；调研形成的三百余篇调查报告得到省以上数十家报刊发表，其中多篇获九三学社中央主席、副主席和国家有关部委领导暨省市主要领导和省级有关领导的重视或批示。翟峰现任九三学社中央人口资源环境专委会委员、中国管理科学研究院特约研究员、四川省人民政府参事室特约研究员、六届广元市人大常委会专职委员（享受副厅级工资医疗待遇，曾担任联系城环资保护工作的市人大常委会工委主任近12年），并系中国法学会、中国环科学会会员和省秘书学会学术委员，2007年以来先后荣获中国首届十大社会责任博客和中国年度绿色人物荣誉奖，2012年以来先后两次被九三学社中央表彰为参政议政先进个人，2016年初被九三学社中央表彰为“九三学社十大楷模”。
