《资阳市安岳石刻保护条例》（以下简称《条例》）自2019年2月1日正式施行以来，作为安岳石刻保护领域的首部地方性法规，为石刻文物的系统性保护提供了坚实的制度保障。六年多来，资阳市、安岳县两级政府依据《条例》，构建了“政府主导、部门协同、社会参与”的保护格局，在石刻管理体系、本体保护、文旅融合等方面取得阶段性成果。2025年3月1日，新修订的《中华人民共和国文物保护法》正式施行，对文物保护责任体系、数字化保护、文旅融合利用等方面提出更高要求。为确保地方性法规与上位法保持一致，并解决《条例》实施中出现的实际问题，资阳市人大常委会将《条例》修正立法调研列入2025年重点工作计划。本次调研于今年4月启动，通过实地考察安岳县卧佛院、千佛寨等12处重点石窟寺及古石刻，组织召开文物保护工作者、法律专家、文旅企业代表等参与的座谈会2场，并赴重庆大足区专题调研《大足石刻保护条例》修正经验，旨在全面掌握《条例》实施成效与问题，为立法修正提供精准的数据支撑和实践依据。
一、《条例》实施以来取得的成效
（一）文物保护管理体系逐步健全。 组织保障方面，成立由省文物局局长、市政府分管领导任组长的安岳文物保护工作领导小组；构建“市、县、乡镇（街道）、村（社区）、文物守护人”五级文物安全联防责任体系；安岳县配备专职文物守护人93名，实现重点石窟寺及古石刻安全巡查全覆盖。资金保障方面，将石刻保护补助经费纳入市、县级财政预算，2019-2025年累计投入保护资金1.16亿元，其中争取省级以上专项资金7850万元，同时设立安岳石刻保护专项基金，吸纳社会捐赠资金133.8万元。机构建设方面，2022年将安岳石窟研究院升级为副县级事业单位，编制扩充至51名，引进考古、文物修复、数字化技术等专业人才22名。
（二）文物本体保护取得实质性推进。 2019年以来，安岳县共实施33个和石窟寺及石刻有关的文保工程项目，其中国保资金项目16个、省保资金项目5个、市保资金项目3个、县保资金项目5个、社会资金项目4个；截至目前，已完工安岳石窟抢救性保护（一期）、安岳石窟华严洞清代建筑保护修缮等项目15个，正在推进茗山寺乡村石窟文化公园建设、安岳石窟千佛寨摩崖造像保护前期勘察研究等项目18个。2025年，谋划储备“十五五”石窟文物保护项目47个、总投资4.58亿元。同时，多渠道筹集资金，有序推进文保单位保护用房的建设。2019年以来，新建保护用房3处，改建9处，维修维护16处。文保工程的实施和保护用房的建设，有力推动了安岳石窟石刻文物的本体保护，赢得国省文物局的支持和认可。
（三）文旅不断融合和体制改革扎实推进。 文旅融合方面，一是打造旅游景区。成功打造圆觉洞AAAA级旅游景区，卧佛院、千佛寨2个AAA级石窟寺文物景点。二是开展文化遗产保护“双试点”。安岳县纳入四川省乡村石窟文化2024年度历史文化遗产综合保护利用提名县，目前正按方案有序推进工作。茗山寺摩崖造像纳入2024年度乡村石窟文化公园试点，公园拟于今年国庆期间开放。安岳大佛寺纳入2024年度四川省乡村石窟文化微景观试点，拟于今年12月完工。三是开展区域合作。安岳石刻纳入巴蜀石窟文化旅游走廊重点推广项目，与重庆大足、四川广元推出的“石窟文化精品旅游线路”，年接待游客量从2019年的109.02万人次增长至2024年的182.71万人次。联合重庆大足区编制《资阳大足石窟石刻文物主题游径专项规划》，推出全国首个跨省石窟寺类文物主题游径3条，获评2024年度全国文物主题游径优秀案例。体制机制改革方面，重点探索推进文物景区所有权、管理权、经营权分离改革，明确安岳石窟研究院履行石窟景区管理职责，安岳中安发展投资集团有限公司为运营主体，每年景区门票收入的40%上缴财政专项用于文物保护。2022年以来，石窟景区年平均收入550万元，年平均成本支出430万元，年平均净利润120万元。
（四）宣传教育与社会参与机制不断健全。 法规宣传方面，将每年3月定为《条例》宣传月，通过“线上+线下”结合的方式，在资阳日报、资阳电视台开设专栏，播放公益广告200余条；在圆觉洞、卧佛院等景区设置《条例》宣传展板50块，发放宣传手册3万余份，推动法规知识进景区、进乡村、进校园。文化传播方面，创作舞蹈《匠心》《山的记忆》《石乡古韵》，独幕剧《匠心筑梦》等文艺作品10余部，参与拍摄《码农的幻想》《巴蜀石窟》纪录片，出版《安岳石窟》画册，推出《安岳文物大家说》系列视频11期，开设安岳石窟艺术专题讲座5期。2024年安岳石刻入选首批“非遗四川・百城百艺”品牌，进一步提升了文化影响力。社会参与方面，引导成立安岳石刻文化研究会、志愿者协会等社会组织3家，资阳市慈善总会成立了安岳石窟保护利用专项基金，四川慈善总会成立茂隆·安岳石刻保护资金，逐步形成“专业保护+社会参与”的良性互动格局。
（五）文物行政执法严格及法治宣传有力。安岳聚焦文物本体保护状况、文保单位周边区域环境以及安全管理三大核心领域，对全县文物保护单位进行了全方位、无死角的“深度体检”，确保重点文物 “盯得紧”、一般文物 “不遗漏”，对新刻、增刻、妆彩等行为零容忍。近年来，共办理石刻类文物行政执法案件1件，罚款人民币2000元。同时，安岳县人民检察院在安岳石窟研究院设置“石窟文化遗产保护办公室”，在涉石刻公益诉讼中发出行政公益诉讼诉前检察建议，助推相关职能部门履职尽责。安岳人民法院在卧佛景区、毗卢洞景区增设流动诉讼服务点，持续通过“套餐＋定制”的法治宣传方式，深入推动司法增强石刻保护能效。
二、文物保护工作中发现《条例》存在的主要问题
（一）个别条款与上位法规定不一致。 一是新《中华人民共和国文物保护法》将所有文物保护单位和未核定公布为文物保护单位的不可移动文物作为保护对象，但《条例》保护的对象未能实现全覆盖。如《条例》第二条，只将县级以上文物保护单位中的石刻文物及其附属文物纳入了《条例》保护对象，未能覆盖尚未核定为文物保护单位的石窟寺及古石刻。二是《中华人民共和国文物保护法》提出“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，提出“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物保护工作要求，《条例》第三条却使用“科学规划、保护为主、合理利用、分级负责”工作原则，表述不一致。三是《条例》第十七条允许在规定地点燃放烟花爆竹、燃烧香蜡纸烛、上油点灯的行为，与《中华人民共和国文物保护法》第三十九条的法义相冲突。此外，部分条款与国家最新文物保护政策存在出入。
（二）个别条款表达模糊操作性不强。 一是个别条款表述不准确、指向不明。如《条例》第二十一条“安岳石刻在保证安全的前提下，应当向社会公众开放。”“保证安全”的表述过于笼统，未明确市文物安全还是游客安全，易产生歧义。二是个别条款在执行中不易操作。如《条例》第十一条中的“看护人员发现违法犯罪行为或者安全隐患，应当立即采取措施并向相关部门报告”，但在实际操作中看护人员缺乏强制手段，如遇当事人在文物保护范围内燃放烟花爆竹，仅能劝阻而无权制止，且执法部门难以第一时间到场处置。三是《条例》个别条款存在法律责任缺项。如《条例》第九条禁止擅自移动、拆除和毁损文物界桩、界碑等标识，但未设置相应罚则。又如第二十九条第二款“刻划、涂抹、污损、攀爬安岳石刻，损坏文物尚不严重的，由公安机关给予警告，不听劝阻的，可以并处二百元以下罚款”只对损坏文物尚不严重的行为进行了规定，未对损坏文物严重的行为进行明确。四是《条例》未能有效应对新型风险。如游客或者机构私自利用无人机航拍尤其是近距离俯拍安岳石刻的行为，该行为因螺旋桨产生的气流对风化严重的石刻造像可能造成不可逆的损害，必须加以禁止而《条例》中未对此类行为作禁止性规定。
三、《重庆市大足石刻保护条例》修正经验借鉴
（一）《重庆市大足石刻保护条例》修正的核心内容
重庆市大足区在石刻保护立法方面先行先试，其修正经验对本市具有重要参考价值。主要内容包括：
1. 明确保护范围。 依据《国务院关于核定并公布第八批全国重点文物保护单位的通知》（国发〔2019〕22号），将舒成岩摩崖造像、妙高山摩崖造像纳入大足石刻保护范围，实现应保尽保。
2. 调整保护管理主体。 根据机构编制和职能调整，大足石刻保护管理机构调整为重庆市文化旅游委所属单位，原有大足石刻管委会综合执法职责交由大足区文化旅游委履行。因此，《修正草案》将第四条“大足区人民政府设立的大足石刻研究院”修改为“大足石刻研究院”；第三十七条规定大足区文化旅游部门为综合执法机构。
3. 推动“大足学”研究和发展。 为贯彻落实重庆市委、市政府关于建成世界文化遗产保护典范和大足学研究高地要求，增加推动大足学研究和发展的规定，进一步提升大足学研究水平和社会影响力。
4. 其他修改完善。 一是对机构改革后相关单位名称进行修改；二是与重庆市相关条例规定相衔接，并修改大足石刻保护范围内燃放烟花爆竹、控烟等规定；三是落实规划管理有关规定，将第七条第二款“土地利用总体规划、城乡规划和风景名胜区规划”修改为“国土空间规划、专项规划和区域规划”等。
（二）《重庆市大足石刻保护条例》修正对《资阳市安岳石刻保护条例》修正的启示
1. 构建权责清晰的保护责任体系。 借鉴大足“管委会统筹+部门协同+基层落实”的模式，建议在《条例》修正中明确设立“安岳石刻保护协调机构”，由市政府分管领导任主任，统筹协调市、县两级相关部门工作；将石刻保护纳入县、乡两级政府绩效考核，明确乡镇（街道）专职文物管理员配备标准，解决基层管理力量薄弱问题。
2. 加大科技赋能与安全防控力度。 参考大足数字化保护经验，建议在《条例》中增设“科技保护”条款，明确市级财政每年投入石刻保护资金的比例不低于25%用于数字化建设、监测设备升级；同时细化新型危害行为的禁止性规定，如无人机航拍、商业性拍摄等，明确审批流程与处罚标准，填补监管空白。
3. 文旅融合与社会激励机制。 结合安岳实际，建议在《条例》中新增“文旅融合发展”专条，要求编制《安岳石刻文旅融合发展规划》，控制景区开发强度，鼓励发展石刻研学、文创产业；同时明确社会力量参与激励措施，如对捐赠资金超过100万元的企业给予项目冠名权，对社会组织开展的保护项目给予最高50万元的补贴，调动社会参与积极性。
四、《条例》修正的必要性
（一）解决实际问题的现实需要。 《条例》实施六年多来，虽然在文物保护管理等方面发挥了重要作用，但也暴露出部分条款表述模糊、操作性不强、存在监管空白等问题。通过立法修正，可以进一步明确保护责任、细化管理措施、填补制度漏洞，提升《条例》的针对性和可操作性。
（二）适应新形势新挑战的重要举措。 随着文物保护理念的更新和科技的发展，石刻保护工作面临着数字化、文旅融合、新型安全风险等新挑战。修正《条例》有助于引入科技保护手段、健全社会参与机制、规范文旅融合发展，从而更好地适应新时代文物保护工作的要求。
（三）顺应上位法修正的必然要求。 新修订的《中华人民共和国文物保护法》已于2025年3月1日正式施行，对文物保护对象、工作方针、保护措施等方面作出了新的规定。《条例》作为下位法，必须与上位法保持一致，避免出现法律适用冲突，确保国家法律在地方的顺利实施。
五、《条例》修正方向与重点建议
（一）修正原则。一是顺应上位法。 全面对照文物保护法，调整《条例》的适用范围、工作原则、禁止行为等条款，确保法制统一。二是增强可操作性。 细化保护措施、明确管理责任、完善处罚规定，解决《条例》执行中的模糊地带和操作难题。三是填补监管空白。 针对无人机航拍、商业拍摄等新风险，增设禁止性规定和管控措施，健全安全防控体系。四是强化保障机制。完善资金投入、科技赋能、人才培养、社会参与等保障机制，为石刻保护提供持续动力。
（二）重点条款修改建议示例
1. 关于保护对象（第二条）。 建议将保护对象扩展至安岳县行政区域内所有石窟寺及石刻文物，包括已核定公布的文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，实现保护全覆盖。
2. 关于工作原则（第三条）。 建议将工作原则修改为“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”，与上位法保持一致。
3. 关于禁止行为（第十七条）。 建议明确禁止在保护范围内燃放烟花爆竹、燃烧香蜡纸烛、上油点灯等行为；增加禁止未经批准使用无人机航拍、开展商业性拍摄等条款；提高对违法行为的处罚标准，增强震慑力。
4. 关于法律责任章节。 建议补充对擅自移动、拆除、损毁保护标识等行为的处罚规定；明确对造成文物严重损坏行为的法律责任，形成完整的责任追究链条。
（三）配套制度完善建议。一是推动建立专业人才培养与保障机制。 建议在《条例》修正后，出台《安岳石刻保护人才培养实施方案》，明确专业人才培养具体举措。二是推动建立文旅融合发展专项行动。 根据《中共资阳市委关于推进文化和旅游深度融合发展加快打造成都都市圈近郊游目的地的决定》《中共安岳县委关于推进文化和旅游深度融合发展以建设唐宋石窟艺术旅游走廊为重点打造成渝中部特色鲜明旅游目的地的决定》，编制《安岳石刻文旅融合发展规划》。三是推动健全文物安全风险防控体系。 依托《条例》修正，构建“人防+技防+物防”三位一体的安全防控体系，数据接入市级安全监控平台。
《条例》的实施为安岳石刻保护提供了重要保障，但随着新文物保护法的施行和保护实践的深入，条款冲突、实践脱节等问题日益凸显，《条例》修正势在必行。本次调研通过全面评估《条例》实施成效、借鉴大足石刻保护经验、分析条款冲突问题，明确提出了修正的必要性，并指出了具体的修正方向与重点。下一步，建议以本次调研为基础，加快《条例》修正草案的起草工作，广泛征求文物保护工作者、法律专家、社会公众的意见，确保修正后的《条例》具有科学性、可操作性和前瞻性。
