各级政府为促进本地政治、经济、文化、社会、生态等事业的顺利发展，在满足行政运行支出基础上，往往还设立一些具有“专款专用”性质的资金项目，即我们通常说的专项资金。随着成都市经济快速发展、财政收入水平不断提高，专项资金种类和规模也在不断增多、增大，资金项目支出无明确标准，其灵活度较一般行政运行经费要高。因此，如何监督这类资金的高效使用，也是人大监督财政预算的重点。
监督力度逐步增强
近几年，成都市人大相关专门委员会和常委会相关工作机构不断探索和努力，采取“由点及面”、“点面结合”的监督方式，通过专项审查、专题审议、专项监督等形式，对市级财政专项资金的监督力度逐步增强，效果逐渐显现。
（一）以预算决算审查为重点，把好人大审查关
对财政预算、决算的审查批准，是各级人大及其常委会的法定职责。为切实把好首、尾两头的审查关，成都市人大财经委和常委会预算工委做了一些探索。在审查财政预决算和部门预决算时，采取普遍与重点审查相结合、回头看与延伸式审查相补充的方式，重点关注专项资金量大、问题较多部门的预决算草案。不断细化和完善审查指标体系、细化和规范报审资料，要求各部门就重大专项资金立项依据、测算标准、项目绩效目标等方面的资料一并报人大，作为预审和初审的审查资料并要求财政部门结合审查中发现的问题和提出的意见建议，指导和督促各部门及时整改完善。在审查结果报告中，连续多年专门就市级财政专项资金管理方面存在问题，提出有针对性的意见建议。经过连续几年的审查、跟踪，市级专项资金预算编制水平有了较明显提升，预算编制的精细化不断提高。
（二）以专项督查为手段，夯实人大对点的监督
2013年，市人大财经委和常委会预算工委专题审议了2013年市级财政重点专项资金安排使用情况；2014年围绕“财政资金对产业发展的促进作用”专题，由常委会预算工委组织成立专项监督组，通过座谈、走访、专题听取汇报等形式，先后对市财政局、市经信委、市金融办等12个市级部门，及成都工投集团、成都彩虹电气集团公司、成都硅宝股份公司等12家企业展开督查调研，深入了解我市财政资金扶持产业发展的工作情况、成效和问题，并就如何提高资金使用效益提出指导性意见，形成了《关于我市财政资金对产业发展的促进作用的专项监督报告》；2015年将市人大代表提出的“关于加大病危桥改造补助资金的建议”作为重点督办件。市政府高度重视，研究制定了2016-2018年全市农村公路534座旧危桥改造整治计划，并整合相关专项资金，确保资金投入需求。同时，按照我市“交通先行”发展战略，2014、2015年还重点开展了对地铁建设资金使用情况及工作进展的专项督查，提出的相应建议也被采纳。
（三）以监督“绩效”和“审计”为抓手，夯实人大对面的监督
我市财政部门自2009年开始探索预算绩效管理改革，推行以“结果为导向”的预算管理模式。随着这项改革试点的不断完善，市人大开始探索通过监督绩效来监督预算管理的路子。2014年、2015年，由部分市人大财经委委员、市人大代表、财经咨询员、人大财经委和常委会预算工委工作人员组成监督组，对市级财政预算绩效管理工作开展专项督查。通过听取专题汇报、分层次召开座谈会、现场询问、资料查阅、实地检查等方式，充分掌握各部门项目绩效管理情况及存在问题，并就强化项目预算绩效管理方面提出针对性的意见建议。两年以来，多次听取市财政局的预算绩效管理专项汇报；听取了市中级人民法院、市建委、市交委、市环保局四个部门的整体财政支出绩效，以及四个部门的项目绩效管理情况，包括市教育局的中小学标准化建设项目（2013）、市科技局创新驱动发展资金项目（2013）、市国土局的土地整理项目（2014）、市农委的现代农业示范基地（园带）建设项目（2014）。2016年，这项监督工作继续成为市人大财经委、常委会预算工委的监督重点。除监督绩效管理外，监督政府审计是人大监督财政预算管理的另一抓手。近几年，市人大要求审计部门将专项资金使用情况作为审计重点，列出问题清单并专题向人大常委会汇报审计情况。2016年，市人大常委会开始探索建立审计查出问题整改情况向常委会报告的制度，切实跟踪审计查出问题的整改情况和效果，真正实现实质性监督，着力解决屡审屡犯的现象。
在多方共同努力下，成都市财政专项资金管理的规范性和效率性有了较明显的提升：一是资金整合能力有提高。为切实激活财政存量资金，市财政部门狠抓中期评估制度， 2015年市本级共盘活存量资金65亿元。二是制度办法逐渐成体系。2012年以来，市财政部门牵头，先后制定了农村义务教育学生营养改善专项（2012）、工业类发展专项（2013）、应用技术研究与开发专项（2013）、民办教育发展专项（2013）、合同能源管理专项（2014）、中小企业发展专项（2015）、会展业发展专项（2015）等专项资金的管理办法和实施细则。2014年，以市人民政府名义出台《成都市市级财政专项资金管理暂行办法》和《关于全面推进预算绩效管理的意见》，专项资金的管理在不断地往规范化方向发展。
监督困境及成因分析
经过几年努力，成都市人大监督专项资金的手段在不断多样化，工作的规范性在不断增强，取得的效果也在不断显现，但仍面临不少问题和困难，有待进一步化解和突破。
（一）专项资金项目多、涉及面广，加大了监督难度
目前，对“专项资金”的概念界定还处于原则性的模糊状态，国家层面尚无规范、统一地界定标准和口径，各地的做法也各异。在资金的管理上，除财政部门外，不同专项资金还分属不同的主管部门。因此，对“哪些是专项、哪些不是专项”的判断，受主观意志影响较多，它既反映了管理主体的判断力，也不可避免地掺杂着一些部门的利益和意志。专项资金概念模糊不清、管理分散带来了一些管理上的弊病，如：专项资金体量大、项目繁多；项目存在“多头申报”现象，部分项目功能相似甚至交叉重叠，个别专项资金存在“非专项化”倾向；管理上较混乱，“多头管理”与“管理空白”并存，主体责任界定不清；压缩专项转移支付规模难度大等一系列问题。这些现象和问题的存在，加大了人大的监督难度：一是专项资金项目多而杂，涉及的部门多，监督获取信息难且难以将主体责任落实到具体部门和个人；二是项目资金流向范围广且分散，尤其通过财政转移支付、部门二次分配流向区（市）县不同部门的资金，为人大监督带来了困扰。
（二）绩效管理监督还面临多个瓶颈
当前，监督专项资金项目的绩效管理还面临多个瓶颈：一是绩效管理氛围还不够浓。财政预算绩效管理是一项综合性的管理分析工作，需要各部门领导的高度重视和部门内部各业务部门的通力合作，目前这两个条件都还未完全实现；二是预算绩效管理专业力量不足。无论从财政部门，还是其他职能部门看，通晓绩效管理理论和业务知识的人才队伍还很缺乏，直接制约了绩效管理工作的推进；三是绩效目标体系还不够完善。对于某项专项资金的绩效管理，构建起专项资金的“战略性目标——具体项目的支出绩效目标——具体项目支出的年度目标”这样一套能够结合项目规划和年度工作目标分解的多层级、复合型指标体系是必要的，尤其针对项目跨预算年度较多，经济效益、社会效益具有一定滞后性的公共投资项目来讲，更是如此。现有的绩效目标指标体系还难以满足这种要求，绩效目标和指标都较单一，指标个性化不足且量化指标缺乏。在一个预算年度中考核整个项目的绩效，技术上难以操作且科学性不够，导致绩效管理和人大监督都面临技术障碍；四是绩效考核结果运用能力还较差。考核成果要很好地被运用，其前提是考核评价中能够对项目支出效果进行全面、深入的论证和总结，尤其针对执行效果不够好的项目，能够准确找出原因。从现有的项目绩效评价或部门整体评价结果来看，其成果离运用标准还有一定的差距。
（三）人大自身还面临监督挑战
对预算、决算草案的审查，是人大审查专项资金预算安排和使用情况的最关键环节。但由于人大专业力量不足、审查时间趋紧，无法深入审查每一个专项资金项目，往往只能挑重点、抓典型，一定程度影响了审查效果。同时，和行政运行经费相比，专项资金项目覆盖面广，涉及政治、经济、文化、社会、生态等不同领域，不同专项资金的项目间可比性差。因此，要准确判断每个项目是否应该纳入预算、预算安排是否合理、绩效目标和指标是否合适且可执行等问题，需要一支拥有复合型专业知识的人才队伍，将“监督花钱”和“监督做事”有机结合起来。从现有的人才配备数量及结构来看，还无法达到这一高标准。
提升专项资金监督能力的建议
（一）进一步优化专项资金监督重点和环节
一是监督市政府进一步完善专项资金的设立与退出机制。通过建立专项资金动态调节机制，既兼顾不同专项资金管理办法的刚性，也注重专项资金退出和整合的制度柔性，构建一个能够协调和统领多项专项资金的制度办法，明确专项资金整合启动条件、启动程序等要素。在此基础上，建立起专项资金管理目录，规范专项资金项目库，并适时引导财政部门探索单独编制专项资金预算；二是继续优化“普遍+重点”的专项资金监督模式。进一步强化对专项资金审计的监督，优化对审计查出问题及整改情况的动态监督程序和操作方式。同时，探索将部分关系民生、社会关注度高、资金量大的专项资金项目单独纳入预决算审查范围，由人民代表大会（常务委员会）单独审查和批准；三是继续强化对专项资金绩效管理工作的监督。在预算决算审查环节、绩效专题审议环节，注重对各部门各专项资金项目绩效目标管理、专项资金项目绩效自评和他评工作的监督；四是继续加强对新修订预算法的宣传和培训。督促市政府加强对各部门领导的培训，真正营造起“花钱问效”的绩效管理理念和工作作风。
（二）加强横向和纵向联动式监督
在横向方面，根据专项资金项目特点，积极邀请市人大相关专门委员会委员参与到预算草案的审查及预算执行情况的监督工作中，充分发挥专门委员会委员的专业和信息优势。同时，拓宽渠道，充分调动社会中介、专家学者、社会公众参与监督的积极性，发挥社会监督的重要作用。在纵向方面，进一步加强市人大与区（市）县人大的纵向联动。发挥两级人大监督优势，通过有效沟通、信息共享、优势互补，强化对市级专项转移支付资金的联动式监督。
（三）加强自身建设
一是在继续扩充人大专业队伍力量的同时，不断加大多层次的专业培训，提升专业队伍业务素质。二是继续有针对性地强化人大代表预算监督专业培训，确保人大代表的监督能够实质性地发挥作用，真正实现对财政预算管理工作中存在的问题“议得起、点得出、点得准”；三是不断推进人大预算监督信息化建设，提升信息获取能力和综合分析能力。
