实践证明，地方政权机关这种“议行合一”的体制是不完善的。不另设人大常设机构，表面上避免了机构重叠造成的不便，实际上体制不健全，造成了更大不便。
今年是地方人大常委会设立30周年。30年前，1979年7月1日，在庄严的人民大会堂，出席五届全国人大二次会议的代表们经过郑重审议通过了《关于修正宪法若干规定的决议》和作为七个重要法律之一的地方组织法，规定县级和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，这一具有特别重要的意义的规定，并在1982年宪法中重新得到确认。这是我国政权建设的重要进步，是人民代表大会制度的重大发展，是一项彪炳史册的创举。
然而，此举来之不易，历经了一个长期探索、曲折发展的过程。
追溯党领导的革命政权发展史，战争年代的代表会议是有执行机构或常设机构的。比如，第一次革命战争时期的农会曾设有执行委员会；第二次革命战争时期的省、县、区三级工农兵代表大会也设有执行委员会；抗日战争时期的边区参议会设有常驻委员会；新中国前后建立的省市各界人民代表会议，选举若干协商委员会作为常设机构；县各界人民代表会议常务委员会则是县人民代表会议休会期间的常设机构。
1948年4月1日,毛泽东同志在晋绥干部会议上的讲话中说：“这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”在这里“政府委员会”既是代表会议的执行机关,又是它的常设机关，是马克思曾经倡导的所谓“议行合一”的机关。在1954年制定宪法时，有人就提出地方各级人大也应和全国人大一样设立常委会。但是这一重要建议没有被采纳，仍然采用了“议行合一”的体制。理由是：地方各级人大没有立法权，工作不像全国人大那样繁重。而且地域小，易于召集会议。如果另外设立人大常设机关，会使“机构重叠，造成不便”。
实践证明，地方政权机关这种“议行合一”的体制是不完善的。不另设人大常设机构，表面上避免了机构重叠造成不便，实际上体制不健全，造成了更大的不便。当时遇到的一个很现实的问题就是政府领导成员和法院院长在人代会闭会期间缺额怎么办？为解决这个难题，全国人大常委会不得不于1955年11月通过一个《关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》，明确地方人民委员会行使地方国家权力常设机构的任免职能。自己任命自己，自己监督自己，与理与法均不相宜。可以说，这一体制最大的缺陷是不便于国家权力机关对国家行政机关和司法机关的监督。
1957年3月，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志指出：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关。因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”他还进一步指出：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”
1965年，随着全国经济困难走出低谷，形势逐步好转，民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上，就是全国人大常委会从实际需要出发,重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。
1956年9月召开的党的第八次全国代表大会在确定大规模的群众阶级斗争基本结束，正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活主题的条件下，提出了扩大人民民主、健全法制的方针。尤其强调认真地、有系统地改善国家机关，加强人大对政府的监督。1957年4月8日，邓小平同志在《共产党要接受监督》的著名报告中开宗明义就指出：“党要接受监督，党员要接受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。”这一要求自然和地方人大因不设常设机构、削弱人大监督形成明显反差。正是在此背景下，由彭真同志直接领导，全国人大常委会机关组织开展了一次关于健全人大制度的研究。在其后提出的研究方案中很重要的一项就是：建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会，加强对地方各级国家机关的监督。其具体内容主要有三：
一是为了进一步健全地方各级人民代表大会制度，加强对地方各级国家机关的监督，县级以上地方各级人大一律设立常委会。常委会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会。并对地方国家权力机关的职权提出了具体方案，包括给予省、直辖市人大及其常委会“一定范围的立法权限”。
二是为了便于集中代表所反映的群众意见和要求，便于对若干方面的问题进行深入的、系统的研究，省级人大可以根据工作需要，设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事，并对委员会的任务、组成等提出了具体意见。
三是全国人大常委会对地方人大常委会的工作，可以进行监督；全国人大和地方人大各委员会，在工作上应取得密切联系。
在1957年夏天举行的一届全国人大四次会议上，也有代表提出县级以上地方各级人大应当设立常委会。如来自浙江省的全国人大代表、著名爱国民主人士陈叔通就提出：“刘少奇委员长说过，省人大闭会以后就是省人委，它既是行政机关，又是监督机关，这样不好。地方也要设常委会，但宪法上没有这一条。这个问题是在今年人大决定还是明年决定？”实际上，这次会议的一个重要内容是批判右派分子。且不说陈叔通代表的的修宪建议无人理睬，全国人大机关的关于完善人大制度的方案不久也成为批判的对象。
1965年，随着全国经济困难走出低谷，形势逐步好转，民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上就是全国人大常委会从实际需要出发,重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。当时具体考虑有两点:
一是随着社会主义革命和建设事业的发展，新的工农业生产高潮正在形成，为了完成三届全国人大一次会议提出的四个现代化建设的目标，实施备战备荒的方针，适应加强备战和繁重工作的需要，必须加强地方政权机关建设，其中一个重要举措就是加强地方政权机关的干部队伍建设。设立地方人大常委会一方面可以吸收一批解放前参加革命工作、已届中年老年的干部到人大工作，又可以及时选拔年轻力壮的优秀干部充实行政机关。
二是鉴于县级以上地方人大每年只开一两次会议，难以承担经常性工作。设立常委会可以及时讨论决定本地区的重大事项，切实加强对政府和司法机关的监督，做好大会闭会期间的各项经常性工作。
正是基于这样的考虑，从中央到地方很快就对县级以上地方各级人大设立常委会的问题取得了共识。各地方也很积极，先后有两个省率先提出了设立人大常委会的具体方案，报请中央批准。然而接踵而来的“文化大革命”，不仅使设立地方人大常委会的方案再次流产，而且使各级人大停止一切活动，长达八年之久。
从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题，终于在1979年一锤定音。
1978年12月召开的党的十一届三中全会，总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训，在作出全党全国工作重点转移到经济建设的同时，强调健全社会主义民主，加强社会主义法制，使我国人民代表大会制度建设进入了一个崭新的发展阶段。适应民主政治发展要求的关于设立地方人大常委会的问题再次被提了出来。
1979年2月，由刚刚复出的彭真同志担任主任的全国人大常委会法制委员会首先抓地方组织法、选举法等几个关于国家机构方面的法律的修订工作。在修订地方组织法中碰到了两大问题：除了地方人大是否设立常委会这个老问题以外，还有一个是“文革”中设立的地方各级“革命委员会”怎样处理，是恢复原来的“人民委员会”名称，还是一律叫“人民政府”？1979年2月，全国人大常委会法制委员会法律室书面征求各地对地方各级人大和地方各级革委会组织法修订二稿的意见，同时深入各地调研。许多地方对上述两个问题提出了明确的意见和建议：一是强烈要求改掉名声不佳的“革命委员会”名称，恢复“人民委员会”或者叫“人民政府”。二是普遍赞成省一级人民代表大会设立常委会，有的还建议县一级也应一并考虑设立常委会。理由是：1.设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权，避免由行政机关越俎代庖；2.可以同本级人大代表保持经常联系，发挥代表应有的作用；3.可以监督本级政府的工作；4.也有利于组织精干的政府机关，加强地方政府的工作。
1979年5月3日，彭真同志和一些同志谈话时指出两点：一是规定革命委员会是人大的常设机关，又规定它是政府，这是自相矛盾，从法制、法理上很难解释。革委会是“文革”的产物，与法制不能并存。改革委会为人民委员会是顺理成章的。二是县级以上各级人大设立常委会，从法理上讲是要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间，常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。它还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主，法院、检察院保持独立性的精神。
1979年5月17日，彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告,提出三个解决问题的方案:
第一，用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做,不赞成的人可能很多。
第二，取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。
第三，县级以上地方人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会，包括恢复省长、市长、县长等名称，以利于扩大人民民主，健全社会主义法制。这个方案可能比较好些。
此报告送中共中央秘书长胡耀邦同志，请他转党中央主席、副主席。邓小平副主席很快作了批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。”中共中央政治局常委讨论同意后，胡耀邦即将批件请彭真、程子华同志阅，并批示“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改”。
按照中央精神，全国人大常委会法制委员会起草了地方组织法等法律的修订草案，提交1979年6月举行的五届全国人大常委会第八次会议审议。常委会组成人员赞同县级以上地方人大设立常委会，但有一些委员不同意将革命委员会改为人民委员会，应改为人民政府。会议最后通过第五届全国人大常委会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，取消地方各级革命委员会，设立地方各级人民政府等议案，提请五届全国人大二次会议审议。正如本文开头所述，从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题，终于一锤定音。
地方人大及其常委会积极依法行使各项职权，从政治上和组织上更好地保证人民掌握国家权力，无疑对于增进整个人大工作的活力，进一步完善人民代表大会制度，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，起到了重要作用。
此后，按照新的地方组织法的规定，从1979年8月至1980年，全国各省级人大常委会先后建立；1980年，各市级人大常委会先后建立；1980年下半年到1981年年底，共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义本文不拟展开论述，仅简要举出两点：
第一，它体现了政治体制改革的分权原则，有利于发挥中央和地方两个积极性。把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权，30年来制定上万件地方性法规，对保障地方的改革、发展、稳定、和谐发挥了重要作用。
第二，它体现了从制度上解决问题的精神，进一步完善了人民代表大会制度。邓小平同志总结历史的经验，强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚，消除了实际弊端，增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督，健全了权力运行制约机制。多年来地方人大常委会在实践中创造出许多监督形式，取得了显著成效。全国人大和地方人大虽不是领导和被领导关系，但却是一个系统。
地方国家权力机关的体制得到健全，地方人大及其常委会积极依法行使各项职权，从政治上和组织上更好地保证人民掌握国家权力，无疑对于增进整个人大工作的活力，进一步完善人民代表大会制度，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，起到了重要作用。
(作者为中国宪法学研究会顾问)