2006年3月28日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
四川省人口和计划生育委员会主任 王在银
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，向省人大常委会报告全省人口与计划生育工作情况，请予审议。
一、依法办事，做好计生工作
全省人口计生工作在省委的正确领导下，自觉接受省人大的依法监督和省政协的民主监督，高举邓小平理论伟大旗帜，坚持以“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观为指导，坚持以促进人的全面发展为中心，以稳定低生育水平为主题，认真贯彻落实人口计生的法律法规，全省低生育水平持续稳定，依法行政水平有了明显提高，计划生育基本国策得到进一步落实。
（一）低生育水平继续稳定
据统计，2005年我省总人口8750万人。2005年比原规划目标少150万人。“十五”期间，全省共出生430万人，比控制目标少出生100万人，人口出生率由2000年的12.1‰下降到2005年的9.7‰，人口自然增长率由2000年的5.1‰下降到2005年的2.9‰，总和生育率①稳定在1.5左右。我省已连续18年保持全国生育水平较低的一类省区荣誉，是唯一进入全国一类地区的中西部省区。人口的有效控制，大大缓解了环境、资源的压力，提高了全省GDP的人均占有水平，为我省实现追赶型和跨越式发展创造了良好的人口环境。
（二）依法落实责任制，坚持两种“生产”一起抓
省委、省政府始终坚持把人口和计划生育工作纳入经济和社会发展全局，列入重要议事日程，加强领导，坚持两种“生产”一起抓，切实做到了责任落实、措施落实、投入落实。一是落实法定责任。省政府坚持把人口和计划生育工作纳入政府的综合目标跟踪考核，把人口计生工作的法定责任落实到各级政府和相关部门，坚持“一把手”亲自抓、负总责的行政管理体制，实行了计划生育“一票否决”的考核机制，坚持各级政府每年向上级政府报告人口计生工作，省委、省政府每年都专题向党中央、国务院报告我省人口计生工作情况。二是落实措施。坚持每年召开人口资源环境座谈会和人口计生工作会，定期听取人口和计划生育工作汇报。2005年省委第122次常委会、省政府第69次常务会先后听取省人口计生委的工作汇报，对“十一五”期间人口计生事业经费投入、工作机制、加强机构、队伍建设和党政人口计生目标责任制等问题作出了决策。“十五”期间，省政府出台了加强计划生育村（居）民自治、出生人口性别比②治理、奖励扶助试点、综合改革、优质服务等方面的文件。对德阳市、阿坝州等10个市（州）贯彻《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发〔2000〕8号）精神、落实经费保障、兑现独生子女父母奖励政策等情况进行了督查，对巴中、内江等6个市人口计生工作进行了封闭式解剖检查。对个别投入不到位，工作不落实的地方进行了通报批评和跟踪督办。三是落实经费。2005年省级财政补助人口计生事业费已达1.53亿元，较上年增加560万元，增长3.8％。全省人口计生事业费达到了中央要求的“十五”末人均10元的目标。
（三）依法行政，不断提高执政水平
根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和2002年修订的《四川省人口与计划生育条例》，省政府颁布了《四川省社会抚养费征收管理办法》、《四川省独生子女父母奖励实施办法》等政府规章 ，针对人口计划生育工作中出现的新情况、新问题，省高级人民法院、省民政厅、省人口计生委等相关部门制发了一系列重要规范性文件，初步建立起了我省人口计生工作的法律法规体系。各级政府高度重视人口计生依法行政工作，贯彻落实人口计生工作法律、法规，全面推行人口计生依法行政。开展普法宣传，营造依法管理的舆论氛围。建立人口计生行政执法责任制，开展执法检查，加强执法监督。加强计划生育执法队伍建设，提高正确执法、文明执法的水平。自觉接受人大、政协监督，建立群众监督的渠道，坚决纠正损害群众利益的不正之风。把独生子女父母奖励金发放、奖励扶助、计划生育免费技术服务项目经费的落实、再生育审批、违法生育处理、节育手术并发症鉴定和管理、病残儿鉴定等作为执法监督的重点环节，加大监管力度。对在行政执法中的徇私舞弊、弄虚作假、执法违法等问题和局部出现生育反弹的问题，发现一起，查处一起，并责成有关政府严肃查办和限期整改。全省已经连续多年未发生因人口计生行政执法不当引发的恶性案件。自2004年开始，针对出生人口性别比偏高的严峻形势，全省开展了“关爱女孩”行动试点工作，共建立20个国家和省级试点县，经过努力已基本遏制了全省出生人口性别比持续攀升的势头。从全面推行人口计生依法行政以来，群众对人口计生工作的满意度不断提高，人口计生部门为民服务的形象显著提升。2005年在省纪委、省监察厅开展的政风行风评议活动中，省人口计生委获综合测评第一名。
（四）拓展工作思路，创新工作方法
进入新世纪以来，我省人口计生工作坚持与时俱进，改革创新，根据建立“依法管理、村（居）民自治、政策推动、优质服务、综合治理”人口计划生育工作新机制的要求，确立了“四四五四”③的工作新思路，并以此为指导，在新机制建设中创造了大量经验，受到了国家有关部委的充分肯定，并在全国推广。2005年6月，省政府办公厅下发了《关于全面推进人口和计划生育综合改革的意见》，把综合改革、建立新机制纳入了政府行为重点推进。绵阳、德阳、宜宾三市人口计生综合改革试点取得了阶段性成效，全省各地也在以“五大工程”为重点，不断创新人口计生工作机制。一是以推进基层民主政治建设，促进计划生育工作重心下移和政府职能转变为目标，尊重和落实村（居）民在计划生育中的民主权、知情权、参与权、评议权和监督权，全面推进计划生育村（居）民自治，全省除三州外，村（居）民自治面达到95％以上，2005年有20个县（市、区）被评为省级计划生育村（居）民自治先进县（市、区）。二是以提高群众满意度为目标，着力推进以技术服务为重点的计划生育优质服务，积极实施以避孕节育方法知情选择、出生缺陷干预和生殖道感染干预为重点的生殖健康推进计划，全省66个县（市、区）达到“省优”标准，其中13个被评为“国优”。三是以促进群众建立现代文明的生育观念为目标，实施生育文化建设工程，已建生育文化小区565个、生育文化中心580多个、生育文化大院32000个、生育文化中心学习户5万个。四是以实现人口和计划生育管理现代化为目标，实施人口计生信息化建设工程，除三州外的乡镇已基本建成和启用了育龄妇女管理信息系统。
（五）依法落实利益导向政策
一是2004年国家实行的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作在我省全面开展。两年来，全省有符合条件的60岁以上的农民327829人次，全部都领到了每人每年600元的奖励扶助金，金额近2亿元。二是计划生育“三结合”④不断深化，省级帮扶部门由过去的18个增加到23个，全省累计帮扶计划生育户逾500万户。仅省财政每年补助独生子女父母奖励专项资金就达3000万元。2005年，全省共支付2.8亿元独生子女父母奖励专项经费，兑现了520万户独生子女家庭的奖励，占独生子女父母奖励专项经费应奖对象的89.7％。在雅安、眉山等地开展了对农村部分独生子女特殊困难家庭的抚助试点工作。由中国人口福利基金会和省共同投入资金200万元，对试点地方的农村因独生子女夭折、因病或者意外伤残不能成长为正常劳动力的特殊困难家庭，每户投入3000—5000元的资金，通过发展项目、资助就医、上学等方式，抚助了296户独生子女家庭脱贫解困、助学、就医，重新树立生活信心。攀枝花、阆中、资中等地也根据本地实际开展了对农村部分独生子女特殊困难家庭抚助的探索。这些重大政策的实施，对解除实行计划生育群众的后顾之忧，维护社会稳定，构建和谐社会产生了深远影响。
二、当前人口和计划生育工作中存在的主要问题
（一）人口问题更加复杂，人口安全问题凸显
一是人口总量过多。我省人口规模庞大，由于人口惯性作用，人口总量仍将持续增长。据研究，2020年我省最大人口容量为9230万人左右，适度人口规模为6000万人左右。在坚持现行生育政策和工作力度不变的情况下，“十一五”期间我省总人口仍将以年均30万左右的速度增长，2010年达到8900万人，2020年达到9200万人，2022年达到峰值9206万人后才能实现负增长。要实现2020年全省人均GDP达到3000美元的目标，一方面要保持GDP增长速度在年均9％以上，另一方面必须把人口控制在既定目标以内。因此，人口总量过多仍是制约我省经济社会发展的关键因素。二是人口总体素质不高。我省人口受教育年限远低于全国平均水平，现有因出生缺陷及后天因素造成的残疾人450万。三是出生人口性别比治理工作发展不平衡，出生人口性别比依然偏高。长此以往，将带来婚姻挤压、性犯罪等一系列社会问题。四是人口老龄化⑤日趋严重。未富先老，给社会保障体系提出了严峻挑战。五是劳动年龄人口⑥总量大、增长快。这一方面为我省提供了丰富的劳动力资源，使我省迎来了一段社会抚养比较低的“人口红利”⑦机遇期，另一方面又给就业、产业结构调整和社会事业发展带来了巨大压力。
（二）人口出生反弹压力增大，稳定低生育水平任务艰巨
受第三次人口出生高峰的影响，“十一五”期间我省育龄妇女尤其是生育旺盛期妇女规模庞大，将使我省出生水平出现正常回升；同时，大批独生子女进入婚育期，按照现行生育政策独生子与独生女结婚可以生育两个孩子，也将使生育水平有所提高。从2006—2021年，我省将进入第四次人口出生高峰期，人口出生率将逐步回升，到2011年达到峰值1—2‰。必须看到，我省的低生育水平主要是依靠严格的生育政策和强有力的行政措施实现的，群众的生育意愿还没有根本转变。据近期全省育龄人群生育意愿调查表明：希望生育两个和两个以上孩子的超过了64％，生育意愿与生育政策之间的差距非常明显。目前，社会上出现所谓“放开二胎”的传言，经某些媒体炒作，产生了很大的负面影响，部分地方违法生育出现反弹势头。如果缺乏有效应对措施，我省的低生育水平将难以稳定。
（三）工作新机制尚未建立，人口控制手段减弱
随着经济转轨、社会转型，人口和计划生育工作面临很多新情况、新问题，计划生育主要依靠行政措施、社会制约的工作机制已被打破，而“依法管理、村居（民）自治、优质服务、政策推动、综合治理”的新机制尚未建立，各级各部门出台的社会经济政策和改革措施还没有完全体现对计划生育家庭的优先、优惠、优待。户籍登记制度改革、教育“两免一补”等政策的普惠性解除了违法生育者最顾虑的社会经济约束，使违法生育成本降低，甚至获利。对干部职工以外的人群，违法生育的法律责任只是缴纳社会抚养费，而社会抚养费征收困难，削弱了法律的约束力。新老矛盾交织，硬办法“不能用”、老办法“不管用”、新办法“不会用”的问题十分突出。突出体现在：一是孕前管理和孕后服务难。随着节育措施保证金的取消、计划生育手术术前同意制度的建立、非医学需要的大月份引产的禁止，导致避孕措施和政策外怀孕补救难以落实。二是违法生育处理难。违法生育事实难举证，处理决定难执行，工作成本极大地增加。三是流动人口计划生育管理与服务难。我省劳务产业的大发展，给我省流动人口计划生育管理和服务提出了新的挑战，在2005年全省劳务输出的1600多万人中，已婚育龄妇女占三分之一以上。据抽样调查，流出的已婚育龄妇女中的不符合政策生育率为22％，占流出地违法生育总量的50％以上。特别是由于原有行政管理链条断裂，一些城镇下岗职工和无业人员的计划生育管理出现了“断档”和“盲区”，城市社区计划生育工作面临严峻挑战。四是计划生育奖励政策落实难。2004年全省农村独生子女父母奖励金落实率不到20％。2005年，省政府加大检查督促力度，到年底仍有14个县没有落实或者没有按标准足额落实独生子女父母奖励金。
（四）保障力度弱化，人口计生事业发展滞后
一是部分领导重视程度和相关部门参与程度有所下降，盲目乐观和麻痹松懈情绪滋生，不同程度地存在重经济建设、轻人口计生工作的倾向。二是财政投入不足，虚假投入、挤占挪用现象严重，部分地方还采取先投入后收回、先投入后借走的办法，应付考核搞“空转”。三是乡镇人口计生机构队伍不稳定，撤并现象时有发生，基层人口计生干部人心不稳、怨气较大，技术服务机构非专业人员比例较大，工作人员对外交流渠道不畅处于“超稳定”状态。四是人口计生事业发展严重滞后，房屋陈旧，设备落后，基层基础工作不断弱化。
总之，我省人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本省情没有改变，计划生育作为基本国策的地位没有改变，严格的生育政策与群众生育意愿之间的矛盾没有改变，计划生育作为天下第一难的工作性质没有改变，而人口计生工作外部环境、现实任务、工作方式以及群众需求正在发生深刻变化，“十一五”将是我省人口计生工作最关键、最困难的时期。
三、今后做好人口和计划生育工作的主要措施
“十一五”期间，全省人口计生工作主要目标是：稳定低生育水平，年均人口出生率控制在11.2‰以内，年均人口自然增长率控制在5‰以内，符合政策生育率稳定在90％以上，总人口控制在8900万左右；群众享有基本的生殖保健服务，出生缺陷发生率降到8.2‰以下，婴儿死亡率和孕产妇死亡率进一步降低，出生人口素质明显提高；出生人口性别比升高势头得到有效遏制，人口结构和人口分布渐趋合理；基本建立起“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作机制，全面实现计划生育依法行政。为实现上述目标，省政府将采取以下措施，进一步抓紧抓好人口和计划生育工作。
（一）强化职责，加强对人口和计划生育工作的领导。针对当前新上任的领导多，情况不熟、少数地方领导对人口计生工作严峻性认识不足、重视不够、落实不力的问题，省委、省政府决定近期召开全省人口和计划生育工作会议，提高各级党政主要领导和省级部门主要负责人的思想认识、人均意识，牢固树立科学发展观，切实把人口问题放在可持续发展的首要位置，放在全面建设小康社会和构建和谐社会的基础地位。进一步明确任务，切实加强领导，组织和调动各方面的积极因素，完成省“十一五”纲要提出的各项人口计生目标任务。坚持和不断完善目标管理体系，逗硬实行计划生育“一票否决”。坚持体制创新、制度创新和机制创新，使人口计生工作更加适应社会加速发展的需要，适应全面建设小康社会和促进人的全面发展的需要。
（二）强化管理，提高依法执政水平。一是要加强对人口计划生育法律法规的普及和宣传，充分发挥媒体的正面宣传作用，广泛宣传各级党委、政府坚持稳定现行生育政策不动摇，坚持党政一把手“亲自抓、负总责”不动摇，坚持稳定计划生育工作机构、队伍不动摇，坚持不断创新人口和计划生育工作思路、机制和方法不动摇的信心和决心，激发广大群众自觉遵守人口计生法律法规的积极性。二是加强法制建设。按照限制与提倡、惩罚与奖励、社会制约与利益导向、法律手段与行政措施有机结合的思路，不断建立和完善有利于人口和计划生育工作、有利于计划生育家庭的政策法规体系。三是加大执法监督的力度。把人口和计划生育工作纳入各级重大事项督查范围，对财政投入、独生子女父母奖励、侵犯群众利益的大案要案进行跟踪督办。在局部出现生育反弹的地方，开展生育秩序整顿，依法治理生育环境。四是加强人口计生行政执法队伍建设，开展便民维权活动，进一步提高依法行政的水平。
（三）强化综合治理，解决人口计生工作的难点问题。针对流动人口计划生育管理服务难的问题，要按照统筹城乡发展和把劳动力资源大省转变劳动力资本强省的要求，认真贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》文件精神，落实流入地管理为主、流出地积极配合的责任，推行政府主管、部门配合、法人负责、社区服务、居民自治、物业协助、综合治理的运行机制。实行同宣传、同服务、同管理、维护流动人口合法权益。加强流动人口信息网络建设，整合相关部门资源，实现信息资源共享，切实使流动人口计划生育管理和服务难的问题有较大突破。要深入持久地抓好出生人口性别比偏高的治理工作，大力开展宣传教育，实施利益导向，打击违法犯罪，进行综合治理，逐步使出生人口性别比趋于正常。对社会抚养费征收难的问题，在强化行政征收的前题下，协调好各级人民法院做好依法征收的工作。
（四）强化保障措施，加大对人口计生事业的投入。进一步建立健全以财政投入为主渠道的人口和计划生育投入保障机制，到2010年全省人口计生工作经费投入要达到人均15元以上，并分类确定各市（州）投入目标。调整人口计生经费分级负担比例，省、市（州）、县（市、区）按照3：3：4的比例分级负担，逐年预算，年终纳入市（州）政务综合目标考核。对独生子女父母奖励、农村部分计划生育家庭奖励扶助等政策法规规定的群众直接受益的经费，由各级政府按照有关规定落实，实行项目管理。对于个别地方搞假投入的问题，省政府将加大督查力度，坚决予以纠正。
（五）强化基层基础工作，切实加强人口计生机构队伍建设。“十一五”期间，我省人口计生工作形势严峻、任务艰巨，省政府决定在乡镇机构改革中，继续坚持“稳定乡办，建好乡站，配好村干”的方针，加强人口计划生育工作的基层基础建设。一是稳定乡镇人口计生工作机构队伍。按照《四川省人口与计划生育条例》的要求，科学确定乡镇人口计生办和计生技术服务站的人员编制，全面落实乡镇计划生育技术服务站作为全额拨款的公益性事业单位的法定地位，把人员工资和工作经费纳入财政全额预算，积极争取国债资金加强计划生育基础设施建设，完善农村计划生育服务体系，建设好县级服务站、中心乡镇服务站。加强计划生育服务管理能力建设。二是把人口计生工作融入社会主义新农村建设的大局，选配培训好村计生专干，落实其报酬。开展计划生育村（居）民自治，把依法管理与群众自治有机地结合起来，使基层工作得到切实加强。三是重视人口计生干部队伍建设，按照省委提出的“举旗帜、抓班子、带队伍、促发展”的要求，选派优秀干部充实到人口计生工作队伍中。对敢于坚持原则、开拓创新、政绩突出的人口计生干部及时提拔使用，激励更多优秀人才从事“天下第一难”的工作，提高队伍的总体素质，促进人口计生事业的发展。
注释
①总和生育率：一定时期所有育龄妇女生育孩子数量的平均率。
②出生人口性别比：在一定时间内出生婴儿中女婴人数与男婴人数之比。正常情况下为100个女婴比103到107个男婴。我省2000年“五普”为100比117。
③“四四五四”：强化四个意识，推进四个转变，实施五大工程，开展四项改革，即强化法治意识、推进人口计生工作由行政管理向法治管理转变，强化以人为本意识、推进人口计生工作由政府要求向群众需求转变，强化发展意识、推进人口计生工作由单一重视数量控制向全面解决人口问题转变，强化开放意识、推进人口计生工作由部门管理向综合治理转变；实施计划生育村（居）民自治工程、创建计划生育优质服务先进县工程、生育文化建设工程、计划生育利益导向工程、计划生育信息化建设工程；开展人口计生工作机制改革、经费投入体制改革、用人机制改革、考核监督机制改革。
④“三结合”：把计划生育与发展经济、帮助公民勤劳致富、建设文明幸福家庭相结合。
⑤人口老龄化：按照国际通行标准，少儿人口系数（即14岁及以下人口占总人口的比重）小于30％，老年人口系数（即65岁及以上人口占总人口的比重）超过8％，老少比（既老年人口占少儿人口的比重）大于30％，平均年龄大于30岁即为人口老龄化。近年来，随着世界人口平均寿命的提高，人口学界主张把老年人口系数标准提高到10％。
⑥劳动年龄人口：按照国际通行标准，为15—64岁人口。
⑦“人口红利”。当劳动年龄人口增长较老年和少年儿童受抚养人口更快时即（总抚养比低于50％）所带来的人口结构效益。由于这个时期劳动年龄人口的负担相对较小，储蓄率相对较高，故有的学者称之为“人口红利”。