2006年7月25日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
四川省人民政府副秘书长 陈泓贵
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《四川省安全生产条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。
一、制定《条例》的必要性
安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革开放、经济发展和社会稳定大局。2006年1月20日四川省第十届人民代表大会第四次会议通过的《四川省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确坚持促进社会安定和谐，把改善四川人民生活、提高四川人民生活质量、实现人的全面发展作为一切工作的根本出发点和归宿；明确要实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展，努力建设资源节约型、环境友好型、安全保障型社会；明确坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，落实安全生产责任制，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。《规划》提出我省2010年全省生产总值超过12000亿元的奋斗目标。围绕这一目标，大力实施工业强省战略，重点发展的石油天然气化工业、采矿业、水电开发业等领域都是安全生产高风险行业。伴随工业的全面兴起，企业尤其是民营企业数量将大量增加，安全与生产、安全与效益的问题也将同时出现，加之我省安全生产历史欠帐问题突出，体制、机制上的不健全，安全生产工作任务十分繁重。省委、省政府一贯高度重视安全生产工作，始终把安全生产工作摆在十分重要的位置。针对全省安全生产“基层薄弱，基础脆弱”的突出问题，始终坚持“重基层、打基础、强监管”的工作思路，不断加强安全生产管理。经过全省上下的共同努力，全省安全生产形势稳定好转。据统计，全省安全生产事故从2000年的62809起死亡7731人，逐步下降到2005年的42738起死亡6267人，事故件数、死亡人数分别下降31.95％和18.9％；特大事故从2000年的22起死亡418人，下降到2005年的4起死亡119人，分别下降81.8％和71.5％。尽管如此，我省安全生产形势依然十分严峻，主要表现在“三个基本没有改变”：一是事故总量、死亡人数居高不下。2005年四川省生产安全事故死亡人数居全国第五位，属于事故多发省份的状况基本没有改变；二是重特大事故时有发生，今年已发生特大安全事故4起，在全国属于特大事故集中发生区域的状况基本没有改变，成为全国关注的重点；三是“基层薄弱，基础脆弱”的状况基本没有改变。要从根本上解决我省安全生产工作中存在的种种问题，切实提高全社会对安全生产工作的认识水平，切实落实两个主体责任（政府的监管主体责任、企业的责任主体责任），切实扭转我省安全生产工作的被动局面，仅仅依靠传统的行政管理手段已经远不能适应形势的迫切需要。纵观世界各国的发展历程，凡是在职业健康安全（我们所谓的安全生产）领域取得突破性成就的国家，无一不是最终依靠“法治”的手段。事实也充分证明，只有加强安全生产法制建设，实施安全生产法治，才能最终有效推动安全生产形势的实质性好转。同时，依法行政，必须有法可依；严格执法，必须有法可执。但是，就目前情况来看，安全生产法律法规存在不配套、法制建设相对滞后的问题。《安全生产法》颁布实施后，配套的法规、规章没有及时出台，具有可操作性的法制制度缺乏，给安全生产依法监管带来诸多问题，致使大量的安全生产违法行为难以得到有效制止，“三违现象”（违章作业，违章指挥，违反劳动纪律）得不到及时纠正和处理，由此导致类似的生产安全事故不断重复发生。
《安全生产法》的颁布实施，对规范安全生产行为，预防和减少事故，制裁安全生产违法犯罪活动提供了重要的法律依据。但是，《安全生产法》相当多的条款仅从原则上对有关安全生产行为进行了规范，十分笼统，而且不全面，现实中有很多行为需要进一步规范，却无相应的具体规定，给贯彻执行《安全生产法》带来不利影响。1995年，省人大颁布了《四川省劳动安全条例》，对加强我省安全生产工作发挥了重要作用。但是随着安全生产形势的变化，已有的规定已经难以适应新的情况、新的要求，需要根据《安全生产法》等法律法规和实际需要进行全面修订和补充完善。近年来，针对安全生产工作中出现的新情况、新问题，我省先后出台了一系列新政策和新措施，在安全生产监督管理实践中发挥了积极作用，这些都有待上升为地方性法规。
国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确提出了我国安全生产中长期奋斗目标：到2007年，全国安全生产状况稳定好转；到2010年，全国安全生产状况明显好转；到2020年，全国安全生产状况根本好转。要实现上述目标必须加强安全法制建设，实施依法治安。为此，国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》要求：“对《安全生产法》确立的各项法律制度，要抓紧制定配套法规规章。认真做好各项安全生产技术规范、标准的制定修订工作。各地区要结合本地实际，制定和完善《安全生产法》配套实施办法和措施。”目前，全国绝大部分省（自治区、直辖市）都出台了安全生产地方性法规。依据《安全生产法》等法律法规，制定、出台《四川省安全生产条例》已迫在眉睫，这对有效贯彻落实国家安全生产法律法规及有关方针政策，践行“以人为本”、“安全发展”的科学理念，全面贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，预防和遏制各类重特大安全事故，实现经济、社会协调发展具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。
二、制定《条例》的立法依据和主要原则
制定本条例的主要依据是《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《安全生产许可证条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律、行政法规和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》。
在起草中，我们坚持以下原则，力求使《四川省安全生产条例》具有特色，实在、管用。
1、注意与上位法和其他相关的法律、法规和规章协调一致。在起草《条例（草案）》的过程中，严格遵照上位法的规定，注意处理与上位法以及相关法律法规的关系，处理与其他部门的关系，分清责任，各负其责，避免出现法律上的冲突和矛盾，造成相互争权或推诿。
2、尽量保留《四川省劳动安全条例》合理的部分，对其与上位法，特别是与《安全生产法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《安全生产许可证条例》等法律、法规不一致的内容，进行相应修改和删除；对上位法和《四川省劳动安全条例》立法空白和薄弱环节，予以弥补、强化；对我省安全生产监督管理中出现的新情况、新问题、难点问题以及以后可能出现的问题，提出切实有效的措施。
3、总结我省安全生产法制建设的实践，借鉴其他省、自治区和直辖市的安全生产立法经验，对现行法律法规尚未作出规定，而根据四川实际，需要规范的行为作出规定，同时把一些实践证明行之有效的制度上升为地方性法规，引入一些新的安全生产制度，以解决地方安全生产立法需求迫切而上位法依据缺失或不足的问题，从而达到立法探索和试点的目的，在稳妥、实用的基础上适度超前和创新。
4、注意《条例（草案）》的可操作性，解决《安全生产法》规定不具体，关系不清楚，覆盖面不全，难以操作、不便实施等问题，尽量细化条款。在起草《条例（草案）》的过程中，我们注意将一些过于原则、权利义务不对等、有禁止性规定而没有相应的制裁性规定的条款，尽可能细化、明确，以增强操作性。
三、制定《条例》的过程
2003年，省安监局根据在贯彻《安全生产法》中遇到的实际问题，就制定《条例（草案）》开始进行立法调研。2004年3月，成立了起草小组，邀请省人大、省社科院、省委党校的法学专家组成专家顾问组，经过反复论证、到省内外调研，起草了《条例（草案）》初稿。初稿完成后，在书面征求市州安监部门、省级有关部门、部分企业以及专家学者的意见，到部分市州进行调查研究，赴湖南、山东、广东等省进行立法考察的基础上，省安监局对初稿进行了反复、认真地修改，形成了代拟稿。2004年12月底，向省政府报送了《四川省安全生产条例（草案）》（代拟稿）。省政府法制办在审查过程中征求了省编办、财政、地税、建设、交通、公安、劳动和社会保障、质监、经委等省级有关部门和各市、州政府的意见，到广元市、苍溪县及其有关乡镇进行调研，于今年3月3日召开了立法听证会，听取生产经营单位、专家学者、实际工作部门以及基层工人和农民工等各方面代表意见，对代拟稿进行了反复修改，形成了《四川省安全生产条例（草案）》（送审稿）。经2006年5月30日省人民政府第90次常务会议讨论通过，形成了《条例（草案）》。
四、关于《条例（草案）》几个重要问题的说明
（一）进一步落实安全生产的主体责任。在《安全生产法》规定基础上，《条例（草案）》细化规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产全面负责，其他从业人员对安全生产工作负岗位责任”（第五条）。同时，细化了政府及其所属部门负责人的责任，规定：“安全生产实行行政首长负责制。政府及其有关部门的主要负责人分别对本行政区域、本行业安全生产工作负全面领导责任；分管安全生产的负责人是安全生产工作综合监督管理责任人；其他负责人对各自分管工作范围内的安全生产工作负领导责任”（第六条）。与此对应，《条例（草案）》第九条规定：“实行生产安全事故责任追究制度，依法追究生产安全事故责任单位和责任人的责任”。为加强基层安全生产工作，落实安全主体责任，在第六十四条第一款规定：“应当明确乡镇副职分管安全生产工作”。
（二）安全生产实行综合监管与专业监管相结合。《条例（草案）》根据《安全生产法》的精神规定：“县级以上安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”（第七条）。同时，该条还明确规定“县级以上政府有关部门在各自职责范围内依法对安全生产实施监督管理”。此外，为便于操作，明确政府、综合监管部门、有关专业监管部门职责，《条例（草案）》第二章分别对其安全生产监管职责作了规定。在监督管理和罚则两章具体条文中也充分体现了综合监管与专业监管相结合的原则。
（三）关于明确乡（镇）人民政府、街道办事处行使安全生产部分监督管理权问题。《条例（草案）》第七条第三款、第六十四条规定：乡（镇）人民政府、街道办事处依照本条例规定对安全生产实施监督管理。作此规定主要是基于以下考虑：一是省委、省政府明确要求安全生产工作要抓基层、逐级抓落实。二是相关法规规章等规定了乡（镇）人民政府安全工作的行政责任。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定》，都规定了乡镇主要领导对安全工作负领导责任。省编办《关于乡镇安全生产监督管理机构等有关问题的通知》中明确规定在乡（镇）设立安全生产委员会，其职责是：“依法对本乡镇安全生产工作实施综合监督管理”。但是《安全生产法》把安全生产监督管理权只授权到县级以上人民政府及其负责安全生产监督管理的部门，因此形成乡（镇）政府和街道办事处在安全生产监督管理方面只有责任而没有职权和手段。将安全生产部分监督管理权赋予给乡（镇）人民政府、街道办事处，有利于调动其参与安全生产监督管理的积极性，充分发挥乡（镇）人民政府、街道办事处管理资源和就近就地的优势，有利于及时有效地制止和纠正违法行为，预防和减少安全事故的发生；我省去年经省政府办公厅行文已将安全生产监督管理工作中部分行政执法权委托给乡镇人民政府（包括街道办事处）安全生产委员会，执行时取得了良好效果，其经验可以通过立法予以吸收。为了防止滥用权力的行为发生，第六十四条 列举了监管事项，明确了乡（镇）人民政府、街道办事处具体监管职责。同时，对其实施行政处罚作了严格限制，在第九十一条第二款规定乡（镇）政府、街道办事处“可以行使责令限期改正处罚权和受县级安全生产监督管理部门委托实施简易程序行政处罚权。”为保证其依法行政，在第六十四条第二款规定：“县级人民政府及其安全生产监督管理部门要对乡镇人民政府街道办事处的安全生产行政执法加强监督检查，督促其依法履行职责。”
（四）明确了“三同时”管理制度。根据《安全生产法》第二十四条 和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》的规定，在《条例（草案）》中具体规定：“生产经营单位新建、改建、扩建项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产使用，并按照有关规定办理审查手续。有关部门进行该项目相关行政许可时，如未按此要求办理的，应不予审批，生产经营单位不得开工投产。”（第十八条）。
（五）建立企业提取安全生产费用、安全生产风险抵押金制度。为保证安全生产所需资金投入，形成企业安全生产投入的长效机制，根据国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》等文件的规定，同时充分吸收了省财政、地税部门的意见，《条例（草案）》第十七条第二款、第二十八条 分别规定：“建立矿山、、危险化学品、建设施工、烟花爆竹、民用爆破器材等生产经营单位提取安全生产费用的制度。安全生产费用由生产经营单位按规定提取，专户储存，专项用于安全生产。安全生产实际发生的费用列入生产经营成本。”“对矿山、交通运输、建设施工、危险化学品、烟花爆竹等高危行业生产经营单位实行安全生产风险抵押金制度。安全生产风险抵押金用于事故发生后抢险救援、调查处理等所需费用的补充。风险抵押金收缴及管理办法由省安全生产监督管理部门会同省财政等有关部门按照国家有关规定制定”。
（六）《条例（草案）》的名称和《四川省劳动安全条例》的废止。现行的《四川省劳动安全条例》的立法依据主要是《中华人民共和国劳动法》，是我省贯彻《劳动法》的实施办法，当时明确的执法主体是劳动行政部门。2001年，安全生产监督管理部门正式组建。同年7月，四川省第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈四川省劳动安全条例〉的决定》将执法主体修改为安全生产监督管理部门。2002年，《中华人民共和国安全生产法》正式颁布实施，因此，应当根据《安全生产法》制定实施办法。考虑到前述问题，在拟定《条例（草案）》时，我们已经将《四川省劳动安全条例》的合理部分纳入其中。所以，建议将名称定为《四川省安全生产条例》，在《四川省安全生产条例》正式施行的同时，将《四川省劳动安全条例》予以废止。
以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。