2005年9月20日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议上
四川省人大法制委员会主任委员 唐公昭
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民代表大会常务委员会主任会议的委托，就《四川省人民代表大会常务委员会关于规章及规范性文件备案审查的规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）向本次常委会会议作如下说明：
一、制定本规定的立法依据和必要性
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》和《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等法律法规的规定，省人大常委会对省和较大的市的人民政府制定的规章，省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院制定和市州人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查，是保证法制统一，行使权力机关监督权的法定方式之一。规章及规范性文件的制定和实施涉及到社会关系的诸多方面，对于公民、法人或者其他组织的合法权利和义务具有多种影响，并且一般情况下，管理相对人对那些未经媒体公布、采用文件下发方式的抽象权力行使行为缺乏知情，监督较为薄弱。加强对规章及规范性文件备案审查的立法和监督，有利于更加充分地保障规章及规范性文件对权利义务的设定，纠正有悖于法制统一的条款和制发程序，完善立法监督制度，提高立法监督实效。
通过地方立法的方式保证对规章及规范性文件行使法定的监督权，在1992年制定的《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》和2001年制定的《四川省人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定》中都作了程序设计，但还存在缺陷。2004年，省人大法制委员会对《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》执法检查中，市州和县人大的同志针对备案审查工作中存在的问题，建议省人民代表大会常委会制定专门的规范性文件备案审查规定，从明确的程序设计、规范性文件备案审查的范围和专门审查的机构等方面保证人大常委会对抽象权力行使的监督，避免规范性文件中的违法内容对社会产生较为普遍的损害。同时，全国人大常委会在人大制度建设中，加强了备案审查工作，制定了程序操作的规定，设立了专门的工作机构。因此，对规范性文件的备案审查制定地方性法规，既是人大常委会现实的工作需要，也是加强人大制度建设的需要，立法条件比较成熟。
二、起草过程
——成立起草小组。根据立法计划和主任会议的安排，省人大法制委员会和常委会法制工作委员会于2005年1月成立了规范性文件备案审查的立法起草小组，由法制委员会、法制工作委员会、省政府法制办、省法院、省检察院和两位立法咨询委员组成。起草小组成立后，即制订了起草计划，明确了目标、任务和工作步骤、工作进度，以保证工作的顺利进行。
——开展前期调研。一是在去年执法检查的基础上，对省政府、省法院和省检察院制发的规范性文件进行了书面调查，数据显示，省政府抄送省人大常委会的规范性文件呈逐年下降趋势，以备案的形式报送省人大常委会的只有规章。省法院和省检察院统计不全，没有将有关业务庭室的规范性文件纳入调查的范围，而且文号较多。二是到攀枝花和绵阳等地了解市一级的规范性文件备案审查的情况。绵阳市及江油市都将规范性文件备案审查作为了人大行使监督权的方式之一，绵阳市人大常委会还成立了专门的机构——市人大常委会执法监督室，建立了一套备案审查工作制度。三是对省政府部分厅局制发规范性文件的情况和全省市州人大常委会对规范性文件备案审查的情况进行了书面调查。省政府几乎所有部门都制发了规范性文件，多的一个部门一年达四十多件，涉及面广。全省市州人大常委会开展备案审查的工作存在差异，有的制定了规范性文件备案审查办法并开展工作，有的制定了规范性文件备案审查办法但未开展工作，有的没有开展备案审查工作，总的来说，这方面工作开展得比较薄弱。
——深入讨论研究，广泛征求意见，反复修改草稿。4月，在前期调研的基础上，起草小组起草了法规草案初稿。6月，先后到重庆市、成都市、金牛区、达州市、泸州市听取对《规定（草稿）》的意见和建议，形成法规草案讨论稿。7月，征求了省政府、省法院、省检察院的意见，并对调研中的意见和建议进行了逐条研究。7月底，形成草案征求意见稿，印发全省各市、州人大常委会征求意见。8月，在省人大法制工作联系会上再次专题征求意见。起草小组通过多次召开会议，采用多种方式了解实际情况，数易其稿并带稿实地调研，对适用范围、程序设计等关键事项反复研究，认真体会有关法律法规和全国人大常委会的有关文件，完成了法规起草工作，形成了《法规（草案）》送审稿。法制委员会于9月9日召开会议，对《法规（草案）》送审稿进行了认真的审议修改。省人大常委会主任会议于9月13日经过审议，形成了提请本次常委会审议的《法规（草案）》一审稿。
三、《规定（草案）》的主要内容
（一）关于规章及规范性文件的范围
《规定（草案）》把规章和规范性文件作为备案审查的对象，由于《立法法》中已对规章给予了明确的界定，所以在地方立法中不再做重复性的规定。对于规范性文件的范围，《规定（草案）》第二条 界定为三个方面：一是四川省人民政府制定的涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件；二是四川省高级人民法院、四川省人民检察院制定或者参与制定的在司法工作中普遍遵照执行的规定、办法等司法文件；三是四川省市、州人民代表大会及其常务委员会制定的决议、决定、规定等规范性文件。这个范围体现了省人大常委会对市州人大及其常委会之间的法律监督关系，也体现了人大常委会作为权力机关对行政机关、审判机关和检察机关的监督关系。同时，参考全国人大常委会对备案审查工作的程序，把省和较大的市的人民政府制定的政府规章备案审查程序也做了进一步的完善，据此，《规定（草案）》第二十条规定《四川省人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定》同时废止。
（二）关于审查程序的启动
《规定（草案）》第七条规定了启动审查程序的三个来源：一是审查要求。地方各级人民代表大会常务委员会、地方各级人民政府、地方各级人民法院和人民检察院认为规章及规范性文件有第六条 所列举的情形之一的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，常委会备案审查专门工作机构报省人大常委会有关领导批转有关专门委员会进行审查，直接启动审查程序；二是审查建议。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为规章及规范性文件有第六条 所列举的情形之一的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，常委会备案审查专门工作机构进行研究，提出初步审查意见，报省人大常委会有关领导批转有关专门委员会进行审查；三是主动审查。常委会备案审查专门工作机构应当对报送备案的规章及规范性文件有重点地主动开展研究，凡认为有第六条 所列举的情形之一的，提出初步审查意见，报省人大常委会有关领导批转有关专门委员会进行审查。
以上三种启动程序，兼顾了权力机关的立法监督职能，政府、人民法院、人民检察院的执法职能和管理相对人的实际状况，有利于拓展发现问题的渠道，有效地将有悖于法制统一的规章及规范性文件纳入法定的监督体系，保障人民群众参与对国家事务的管理的权利。
（三）关于审查、修改或者撤销程序
《规定（草案）》第八条规定了审查的程序：
——省人民代表大会有关专门委员会通过召开审查会议或者联合审查会议的方式，对规章或者规范性文件的有关内容进行审查，同时要求制定机关到会说明情况，常委会备案审查专门工作机构有初步审查意见的，到会做初步审查意见的说明。
——省人民代表大会有关专门委员会应当提出书面审查意见并报主任会议；意见不一致的，分别报告主任会议；也可以由常委会备案审查专门工作机构汇总报告主任会议。
《规定（草案）》第九条规定了修改或者撤销的程序：
——意见反馈和主动修改程序。制定机关应当提出是否修改或者撤销的意见，并向省人民代表大会有关专门委员会和常委会备案审查专门工作机构反馈；认为需要修改或者撤销的，应当主动修改或者撤销，自行纠正。
——常委会的修改或者撤销程序。对应当修改或者撤销而制定机关不予修改或者撤销的，省人民代表大会有关专门委员会可以向省人民代表大会常务委员会主任会议提出书面审查意见和予以修改或者撤销的议案，由主任会议决定是否提请省人民代表大会常务委员会会议审议决定；常委会备案审查专门工作机构也可以将情况和意见报告主任会议，提出处理建议，由主任会议决定是否提出予以修改或者撤销的议案并提请省人民代表大会常务委员会会议审议决定。
（四）关于备案审查的时限
为了保证及时有效地做好备案审查工作，《规定（草案）》规定了以下时限：一是报送备案期限。第三条规定了报送规章及规范性文件的时限是在发布后三十日内报送备案；二是初步审查期限。负责备案审查的专门工作机构的初步审查，应当在收到审查建议或者备案文件及资料的三十日内完成；三是有关专门委员会应当在收到省人大常委会有关领导批转的审查要求和初步审查意见的六十日内完成；四是制定机关在收到书面审查意见后，应当在三十日内作出处理；五是予以修改或者撤销的建议或者议案应当在收到制定机关不予修改或者撤销的处理意见或者前款规定的期限后三十日提出。六是告知期限。第十一条规定常委会备案审查专门工作机构应当在审查结论作出后二十日内书面告知有关机关、单位或者个人。除报送备案期限和告知期限外，其他期限如果有特殊情况需要延长办理的，由省人民代表大会常务委员会主任会议决定。
（五）关于转交程序和冲突解决程序
为了解决对《规定（草案）》以外的其他规范性文件备案审查的问题，第十二条规定了三个转交处理的对象：一是对省人民政府工作部门制定的规范性文件的审查要求或者建议；二是较大的市制定的规章，制定机关不予修改的；三是市、州人民政府、人民法院、人民检察院的规范性文件，县、乡一级的规范性文件的审查要求或者建议。处理程序上是省人民代表大会常务委员会转交省人民政府或者市、州人民代表大会常务委员会处理，并要求报告结果。这种转交程序，既保证本级人大常委会在本行政区域内的权力行使，发挥政府内部的行政监督机制，也保证了省人民代表大会常务委员会的法律监督权力。
参照立法法的有关程序规定，《规定（草案）》第十三条规定了冲突解决程序，省人民代表大会常务委员会会议审议决定的意见与规范性文件制定机关的上级机关审查意见不一致时，按照有关法律规定的程序，或者由省人民代表大会常务委员会主任会议决定是否向全国人民代表大会常务委员会请示。
四、几个重要事项
（一）关于本规定适用的层级范围
在起草过程中，一种意见认为，把《规定（草案）》的适用范围调整为四川省各级人民代表大会常务委员会，这有利于加强全省的监督工作，而且效力层级更高，可以为市州和县级人大常委会行使对规范性文件备案审查提供具有实际操作性的法律依据。另一种意见认为，由于省与市、州、县人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的工作任务和工作方法等不尽相同，不宜在法规中作出统一规定。《规定（草案）》采纳了后一种意见，同时在第十九条规定了参照条款，即市、州、县（区、市）人民代表大会常务委员会的规范性文件备案审查工作参照本规定执行。这一兼顾原则性和实际操作性的规定，既为下级人民代表大会常务委员会提供了参照依据，又有利于下级人民代表大会常务委员会发挥主动性和积极性。
（二）关于备案审查的对象
在常委会的立法计划中，只是将对规范性文件备案审查的规定列入立法项目。随着调研中探讨问题的深入和全国人大常委会在今年开展的备案审查工作的新规定，一种意见认为应当将规章与其他规范性文件备案审查的程序作出一致的规定，有利于协调人大常委会的监督工作，避免规章备案审查与其他规范规范性文件备案审查程序不同的情况发生，而且有利于进一步完善规章备案审查的程序，如把主动审查也适用于对规章的备案审查，增强人大常委会监督工作的实效性。据此，《规定（草案）》将规章也一并纳入规范性文件备案审查的体系，并做了协调统一的规定。
对于是否将省政府所属工作部门制发的规范性文件也纳入备案审查的范围，一种意见认为，按照《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》的规定，应当纳入本规定调整的范围。另一种意见认为，《四川省行政执法监督条例》和省政府制定的《四川省行政规范性文件制定和备案规定》对省政府所属工作部门制发的规范性文件已有相应的备案审查程序，并且这类规范性文件范围广，数量多，专业性强，省政府的行政监督程序具有实际操作性和相应的机构和人员保证，不需再纳入本规定调整的范围。《规定（草案）》采纳了后一种意见，在第十四条第三款规定，对有关省人民政府工作部门制定的规范性文件的审查要求或者建议，省人民代表大会常务委员会转交省人民政府处理，并要求报告结果。这种规定既有利于发挥政府内部监督机制的作用，也体现了人大常委会的监督权。
（三）关于备案审查的机构
鉴于对规章及规范性文件备案审查的工作量大，任务繁重而艰巨，并且其工作程度也是人大常委会监督工作状况的具体体现，一种意见认为，应当参照全国人大常委会和一些省人大常委会的做法，设立开展规范性文件备案审查的工作机构。《规定（草案）》采纳了这种建议，第五条规定了省人大常委会负责备案审查的专门工作机构负责备案审查的日常工作，如备案文件、资料的统一接收，对备案文件初步审查、调查，提出初步审查意见，办理省人大常委会、主任会议决定办理的事项，联系有关国家机关并开展与备案审查有关的工作，在专门委员会召开的审查会议上做初步审查的说明，书面告知，向常委会报告备案审查情况，以及其他需要办理的事项，在常委会及主任会议的统一领导下，与有关专门委员会协同一致地办理规章及规范性文件备案审查工作。
《规定（草案）》和以上说明，请予审议。