北川羌族自治县人大常委会
四川省人民代表大会常务委员会：
《北川羌族自治县自治条例》已于2006年2月18日经北川羌族自治县第一届人民代表大会第五次会议审议通过，现就《北川羌族自治县自治条例》（以下简称《自治条例》）作如下说明。
一、制定自治条例的必要性
北川自古以来是以羌族为主体的少数民族聚居地方。1987年省人民政府批准享受少数民族县待遇，2003年7月6日国务院批准设立北川羌族自治县。当年10月25日羌族自治县依法正式成立。依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治县成立后，自治县人民代表大会就享有了依照当地民族的政治、经济、文化等特点，制定自治条例和单行条例的权力。
加快经济发展和社会事业全面进步，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是多年来全县各族人民的共同愿望和迫切要求。近年来我县在上级国家机关的大力帮助下，通过自力更生，艰苦奋斗，经济和各项事业都有了快速发展，各族人民的物质文化生活得到了明显改善。但是，由于自然和历史诸方面原因，与发达地区和周边县相比，仍然存在很大差距，GDP总量小、增长慢，人民群众生产生活条件较差，交通等基础设施落后，抵御自然灾害的能力较弱，教育、卫生事业发展缓慢，科技人才缺乏、队伍不稳定等问题，严重制约着北川经济社会的发展。因此，依法制定《自治条例》，就是将中央和省委对民族地区的关怀法律化，将《宪法》、《民族区域自治法》和《国务院〈关于贯彻民族区域自治法的若干规定〉》具体化，努力争取发展的平等权。把政治、经济、文化及社会事业等各项管理纳入法制轨道，为我县经济发展和社会事业的全面进步提供强有力的法制保障。
二、自治条例的形成过程
北川县委对自治条例的制定工作高度重视。2003年11月县委成立了立法领导小组和自治条例起草委员会，设立了条例起草办公室，配备了工作人员，列支了必要的工作经费。县委安排县上四套班子领导分别带队，有计划、有针对性地分批到省内外部分民族自治地方考察学习立法工作经验，并在县直机关广泛开展了相关的调研。2004年3月15日拟出了内部试拟稿，经过起草委员会全体会议反复讨论，形成讨论第一稿，后经多次修改，又形成讨论二稿、三稿。2004年8月19日至20日，省人大分管民族法制工作的领导，亲临北川指导自治条例的制定工作，并提出了宝贵意见。对此，条例起草委员会抓紧对条例讨论第三稿进行了较大的修改，通过下发通知、上党政网、召开座谈会等形式，在全县各级党政机关、企事业单位、社会各阶层广泛征求意见508条，开展专题调研及拟出书面报告18个，并形成讨论第四稿。县政协第八次常委会议专题进行了协商讨论。2004年9月28日，县人大常委会第十四次会议进行了初审，县委常委会于2004年10月12日审查通过，10月25日县人大常委会第十五次会议进行了专题审议，并获得原则通过。
2004年11月，县人大常委会按照《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，将《北川羌族自治县自治条例》及《关于〈北川羌族自治县自治条例〉的说明》的草案文本等有关材料报绵阳市人大常委会征询意见，市人大常委会在市级各部门广泛征询了意见，2005年1月6日以市人大党组名义报市委常委会，讨论通过后，1月10日市人大常委会以绵市人委发〔2005〕01号文件批复同意上报。1月13日县人大常委会以北人委〔2005〕03号文正式呈报省人大民宗委征询意见，4月，省人大民宗委及时给我们反馈了省级45个部门的意见，在此基础上，我们对《自治条例》的相关条款又进行了修改。12月13-14日，省人大民宗委领导一行亲临我县具体指导条例的制定工作，提出了宝贵意见，我们已采纳。2006年1月18日县人大常委会第二十六次会议决定将《自治条例》提交县人代会审议，同时将草案印送给各位代表。2月16-18日在我县第一届人民代表大会第五次会议上，到会的143名代表进行了认真审议，并以无记名投票方式表决，获得全票通过。
三、制定自治条例的指导思想和基本原则
条例制定过程中，我们始终坚持“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，集中力量进行现代化建设，加快自治县的经济社会发展，逐步把自治县建设成为团结、民主、文明、富裕的民族自治地方”的指导思想。
在制定的原则上，遵循了法制统一、实事求是，突出重点、重视发展，符合程序、科学规范，积极慎重、成熟先立的基本原则。把发展作为第一要务，坚持以人为本，体现亲民、爱民、为民的思想，努力促进各民族平等、团结、繁荣、进步。
四、自治条例的主要内容
《自治条例》分为总则、自治机关、人民法院和人民检察院、经济建设和财政管理、社会事业、民族关系及附则共7章、70条。其中：总则、自治机关、人民法院和人民检察院三章的主要内容是依据相关法律，对其机构、职能、工作予以规范，因此，不再阐述。下面重点对第四章“经济建设和财政管理”、第五章“社会事业”及第六章“民族关系”等重点内容，作以下说明。
（一）关于自治县的经济建设和财政管理方面的规定
1、关于农业的发展。改革开放二十多年来，我县农业生产的发展为解决农民的温饱作出了一定的贡献，但是农业基础薄弱，靠天吃饭的状况仍很突出。为了确保农业基础产业的发展，《自治条例》在第二十六条规定：“自治机关按照自愿互利的原则和市场经济的要求，鼓励农业科技人员深入农村推广农业科学技术，因地制宜地优化农业和农村经济结构，支持、鼓励企业投资开发农业产业化项目，加速农业产业化发展。重点发展生态农业和特色农业，确保农村经济发展和农民增收”。
2、林业的产业化建设。目前，我县林业用地面积241989.9公顷，森林覆盖率为76.2％，红豆杉、四木药材和桤木、桦木、杨树等速丰林基地已初具规模。为了充分发挥林业资源优势，根据《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号文件）关于“森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件”以及“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业”的规定。我们将国家的这些政策在《自治条例》第二十八条中以法规的形式固定下来，有利于林业产业能发挥更大的社会效益和经济效益。
按照国家实施退耕还林工程、天然林资源保护工程等政策，我县已退耕还林11.3万亩，随着这项工程的不断实施，县内的育林和护林工作量也将进一步加大，农民因此而失去生产、生活条件的状况也将越来越突出，为了在保证林业可持续发展的同时，解决好失地农民的生产生活问题，根据中发〔2003〕9号文件关于“征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者”的规定。《自治条例》在第二十八条第四款作了“自治机关贯彻落实扶持林业的财政政策、税收政策和金融政策，自治县林业主管部门按有关规定征收的育林基金、更改基金等费用全部留自治县，上缴的森林植被恢复费享受全部返还的照顾，专门用于造林、育林和林区建设”的规定。
3、水能资源的利用。我县水能资源理论蕴藏量为49.04万千瓦，可开发量44万千瓦，目前仅开发24.4％。按照我县水电开发的总体规划，充分开发利用水能资源，将成为我县经济发展的主要增长点。为此，《自治条例》中规定“支持和鼓励县内外经济组织和个人按全县水电发展规划，采取多种形式投资建设电站”。同时，为了加强科学规划和科学管理，做好水土保持和生态环境保护工作，依照《水法》第四十八条第二款规定，《自治条例》在第三十一条第二款作了“自治机关实行取水许可证制度和有偿使用水资源制度，依法征收的水资源费用于自治县水资源的涵养保护和规划管理”的规定。
4、土地资源的保护。根据《土地管理法》第五十五条第二款和《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发〔2001〕3号），第二十七项的规定，结合我县土地贫瘠、耕地开发成本高、财政十分拮据，急需加大对耕地开发资金投入的实际情况。《自治条例》在第二十七条 作了“自治机关统一管理和监督自治县内土地资源的保护和开发利用，实行土地用途管制制度、土地有偿使用制度，建立规范的土地资本营运机制。自治机关征收和新增建设用地的土地有偿使用费除上缴国家部分外，其余部分由自治县专项用于耕地开发”的规定。
5、矿产资源的管理。在北川境内由省、市管理的矿种共有11种，但山地灾害发生频繁且严重，影响群众的生产和生活，根据《民族区域自治法》第六十五条 “国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”及《四川省采矿权有偿出让暂行规定》和《矿产资源补偿费征收管理规定》的相关规定，《自治条例》规定“自治机关依法有偿出让探矿权和采矿权，其收益用于自治县矿产资源的勘察、保护和利用。自治机关征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外，其余部分由自治县专项用于矿产资源的保护和山地灾害的治理”（第三十二条第二、第三款）。这对矿产资源的勘察、保护和合理利用，以及山地灾害的治理是相当必要的。
6、旅游资源的开发。为了充分利用我县“大禹故里”和“革命老根据地”的优势，大力打造生态旅游，羌民族特色的旅游产业，在保护的同时充分开发利用旅游资源，使旅游产业沿着安全、健康、秩序、质量、效益的轨道稳步发展。《自治条例》中规定：“自治机关按照规划开发旅游资源、保护历史文化和自然生态景观，发展具有禹羌特色的旅游产业。自治机关鼓励国内外投资者到自治县兴办旅游业”（第三十三条）。
7、基础设施建设的投资。为了解决自治县因无配套资金而争取国家基础设施建设项目困难的问题，根据《国务院实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第七条第三款的规定，《自治条例》中明确了：“自治机关在国家计划的指导下，根据自治县的条件和需要安排基本建设项目，自治县的交通、能源、水利、通讯、城乡建设等基础设施建设项目，享受上级国家机关优先安排基础设施建设项目和减少或者免除配套资金的照顾”（第三十四条）。
8、财政管理方面。根据《四川省政府关于调整省与市地州财政体制的通知》（川府发〔2000〕4号），关于“省与市（地、州）的共享收入……对甘孜、阿坝、凉山州，省暂不参与分享”的通知要求，参照马边、峨边彝族自治县自治条例的有关规定，将省、市共享收入部分留给我县。因此，《自治条例》第四十五条规定“自治县在国家统一财政体制下通过国家实行的财政转移支付制度，享受一般性财政转移支付制度，专项财政转移支付制度，民族优惠政策财政转移支付制度和国家、省、市确定的其他方式财政转移支付及各项补贴的照顾。同时享受省、市对自治县共享收入全部返还的照顾。”
9、招商引资和在县外投资方面。《自治条例》第四十九条规定“自治机关在经济建设和招商引资中，需要从地方税收上给予照顾和鼓励的，报经四川省人民政府批准，可以实行减税或免税。在自治县内投资的各类经济组织、个人应当在县内进行工商注册和税务登记，依法纳入县内管理并在县内缴纳税费。自治县内各类经济组织在县外兴办企业实现的税费收入的地方部分应全额结算回自治县。”
（二）关于自治县的社会事业方面的规定
依法管理和发展教育、科学、文化、卫生、广播、电视、体育等各项事业是自治机关的重要任务，《自治条例》中均作了明确的规定，这里主要说明两个问题。
1、民族教育。我县现有中小学校（点）108个，在校学生23131余人，教职工1451人。近年来我县的教育事业有了较快的发展，但是教育经费十分紧缺，现已累计负债2866万元，教学设施简陋，骨干教师难以稳定，全县小学住校生3500余人，基本无正规宿舍，许多边远乡村的小学生每天步行30余里上学；部分初中生因交不起学杂费而辍学等状况直接影响到九年义务制教育成果的巩固和发展。根据《民族区域自治法》和四川省人民政府《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（川府发〔2006〕11号），《自治条例》在第五十四条规定：“自治机关积极发展民族教育。为义务教育阶段学生免除学杂费，为义务教育阶段贫困学生免除教科书费，在居住分散的地区，设立寄宿制学校，并对贫困家庭学生实行生活补助。”为了加大对民族教育的投入力度，《自治条例》在第四十八条规定了“自治机关逐步增加教育投入，享受上级财政教育经费补助，使用于义务教育的财政拨款增长比例，高于自治县财政经常性收入的增长比例；切实保障农村中小学公用经费投入，使在校学生人均的教育经费和公用经费逐步增长”。这也是落实国务院《关于深化改革加快民族教育的决定》的具体措施，有利于改善教学条件。《自治条例》中还规定教育要面向艰苦地区，“鼓励教师到少数民族聚居山区和边远山区从事教育工作，福利待遇从优”（第五十五条）。
2、民族医疗卫生。我县20个乡镇共有6个中心医院，14个乡卫生院，在职人员372人，离退休163人，全县负债已达958万元，近六年无1名大学生来北川从事医疗工作，农村医务人员年龄老化，技术骨干严重缺乏，医疗设备简陋，县、乡、村三级医疗预防保健网络人员不足。针对我县医疗卫生事业的这些现状，《自治条例》中明确规定：“加强公共卫生体系建设，健全县、乡镇、村三级医疗卫生网络。上级国家机关在基础设施和技术设备建设上给予优先照顾”（第五十九条第一款）。同时，“鼓励医务人员到少数民族聚居地方和边远乡镇从事医疗卫生保健工作，并在生活上给予适当补贴”（第五十九条第三款）。
（三）关于自治县人才培养方面的规定
北川地处西部边远大山区，同藏东高原相连，平均海拔2295米，与阿坝州的松潘、茂县属同类地区，生活条件、工作环境十分艰苦。要使经济建设和各项社会事业长足发展，必须要有一批有较高政治素养、有业务能力、有专长的干部和专业技术队伍，但是由于北川经济和外地的差距，目前人才难以引进和本地人才外流的现象相当严重。因此，我们认为，稳定现有科技队伍，充分发挥他们的作用，避免恶性循环，已是自治县刻不容缓的重要任务。《民族区域自治法》第二十二条第三款规定：“民族自治地方自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。”四川省人民政府早在1983年出台的《关于加强我省少数民族地区科技队伍建设的意见》（川府发〔1983〕173号），规定：“到少数民族地区工作的科技人员，在少数民族地区工作累计满20年以上，退休后继续留在少数民族地区的退休金标准提高百分之十。”根据以上情况，参照广东乳源瑶族自治县、甘肃天祝藏族自治县自治条例，我们在《自治条例》中规定：“自治县采取各种措施，引进人才，培养各民族干部和各种专业技术人才，尤其要培养少数民族干部和妇女干部”（第十七条），“自治县的国家工作人员享受国家政策规定的各项待遇和民族地区生活补贴。干部职工连续任同一级别职务满8年的，给予晋升一级（档）级别（职务）工资待遇；工作满三十周年的，退休时享受全额工资的待遇，在干部职工工资中征收个人所得税时，应扣除地区津贴和补助”（第十八条）。
（四）关于自治县民族关系方面的规定
为了吸引和鼓励更多的有识之士长期扎根自治县，参与各项建设，体现以人为本和各民族的互相尊重、互相信任，《自治条例》规定：“在自治县境内居住十年以上的其他民族的公民，同等享受羌民族有关优惠政策的待遇”（第六十三条第二款）。
我们相信，自治条例的批准实施，对保障党的民族政策的落实、民族区域自治制度的推行和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，建设民主、文明、富裕的民族自治地方，将起到重大作用。
《北川羌族自治县自治条例》和以上说明，请一并审议。