2006年3月28日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
四川省人民政府副省长 王怀臣
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表省人民政府，现就《四川省旅游条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明。
一、制定草案的必要性
1997年10月，省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了我省的第一部地方性旅游法规-《四川省旅游管理条例》，后于2003年根据省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈四川省旅游管理条例〉的决定》作了修正。2003年3月，省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了我省第二部地方性旅游法规-《四川省旅游服务质量管理条例》。这两部法规的颁布实施，为规范我省旅游行业管理和旅游服务质量管理，维护旅游市场秩序，提高旅游服务质量，保障旅游者和旅游经营者合法权益，优化旅游发展环境，促进我省旅游业持续、快速、健康发展发挥了重要的作用。
但是，1997年颁布的《四川省旅游管理条例》（以下简称《管理条例》）内容较少，仅有39条。2003年修正时，按照国务院关于减少行政审批决定的精神又删去了有关境外旅行社申办办事机构、宾馆饭店申请涉外旅游业务、旅游定点管理等内容的6个条款，其余内容基本未作改动。因此，修正后的《管理条例》仅剩33条，除去“法律责任”一章则只有27条，这27条的内容其实只是1997年法条规定的沿袭。2003年颁布的《四川省旅游服务质量管理条例》（以下简称《服务条例》）共有38条，除第二十一条、第二十三条 至第二十六条 等5条是对旅游客运和旅游景区景点做出规定外，其余内容基本是规范旅行社和导游人员，没有体现“大旅游”的内涵，且部分条款操作性不强，对当前旅游市场存在的一些新情况和新问题也缺乏明确的规定。
在进一步清理行政审批项目后，前两部条例中某些内容已经不符合减少行政审批的相关精神，如《管理条例》第十六条关于旅行社经营管理人员应取得资格证书后方可任职上岗的规定与《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）不符；有些内容主要是对国家法规规章已有规定的重复，如《管理条例》第十三条、第十四条；有些内容过于原则、不易操作，要么只提出要求而缺乏明确、具体的实体性和程序性规定，要么作出禁止性规定却没有相应的罚则，如《管理条例》第六条第二款、第七、八、九条和《服务条例》第二十六、二十七、二十八条；个别条文对专用名词的法律定义不够准确规范，如《服务条例》第三条；个别条款安排不够科学，将本应分“条”表述的内容揉在同一条 进行规定，如《服务条例》第十九条；甚至两个条例相互之间还存在内容重复或不尽一致的地方，如《管理条例》第十七条 与《服务条例》第八条、第十二条。
目前，国家正在积极倡导资源保护型和环境友好型的发展理念。经过这几年的实践，我省也逐步形成了一些指导旅游产业发展的基本原则和制度，如坚持旅游资源保护与合理开发相结合的原则，生态效益、经济效益和社会效益相统一的原则，旅游资源市场化配置和宏观调控的原则，以及强化行业自律作用等，这些在现有的两部条例中均未涉及，因此需要以立法的形式将其固化下来，用以进一步指导我省旅游产业的快速健康发展。
此外，关于旅游产业现实发展中经常涉及的景区管理体制、国有旅游资源保护和管理等问题在前两部条例中均未提及，因此，也有必要在草案中做出明确规定。
近年来，随着我省旅游业的迅猛发展，旅游企业和旅游从业人员急剧增加，旅游接待人数和旅游收入持续攀升，整个旅游产业对于提高旅游服务质量，强化旅游行业管理，依法治旅、依法兴旅的要求越来越迫切，任务也越来越繁重。同时，随着我国加入世界贸易组织以及国家政治、经济体制改革的推进，我省旅游业发展中出现了一些亟待解决的新情况和新问题。为强化政府促进和服务旅游的职能，整合旅游各大要素，全面规范旅游市场秩序，保护和合理开发利用旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，制定一部规范整个旅游行业、涵盖旅游六项要素的综合性旅游地方法规-《四川省旅游条例》具有重要的现实意义，也是十分必要的。
二、制定草案的过程
草案的起草工作于2004年7月正式启动。省旅游局组织了高校、科研单位、司法和行政机关有关专家成立课题小组，经过论证、调研、起草和修改等工作，征求相关部门意见，形成了草案初稿，于2005年4月向省政府提交了起草初稿。省政府根据立法计划安排开展了审查修改工作。先后征求了省财政、建设、交通、公安、文化、劳动、工商、物价、编办、宗教等省级有关部门和成都、雅安、阿坝等市、州政府的意见，赴上海、江西、湖南进行了立法考察，在成都、乐山等地进行论证调研，并组织了多次省级部门意见协调会和专家咨询会，经过反复修改，形成了《四川省旅游条例（草案）》。草案已经2005年10月31日省人民政府第75次常务会议讨论通过。
三、制定草案的法律依据和主要原则
制定草案的依据主要是：《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律和国务院颁布的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规的有关规定。同时结合我省的实际情况，参考了《旅行社管理条例实施细则》、《导游人员管理实施办法》等国务院有关部门和省政府颁布的有关规章以及规范性文件的有关规定。
在起草草案的过程中，主要坚持以下原则：一是保证与上位法和其他法律、法规和规章协调一致，基本维持现有政府各部门的职能职责分工；二是适应WTO规则，实现“管理型政府”向“服务型政府”的转变；三是总结我省旅游法制建设的实践，借鉴其他省、自治区和直辖市的旅游立法经验，在稳妥、实用的基础上适度超前和创新；四是注意草案内容的可操作性。
四、关于草案几个重要问题的说明
（一）关于草案的名称、结构和内容
为体现适应WTO规则的要求，体现适应政府职能转变、弱化管理和强化服务的要求，体现发展“大旅游”的要求，体现能够涵盖旅游“六大要素”的综合性地方法规的要求，同时也参考学习其他省市的作法，特将本条例的名称暂定为《四川省旅游条例》。草案共八章一百零二条，主要包括旅游业促进与发展、旅游经营、旅行社和导游、旅游者的权利和义务、旅游监督管理、法律责任等。其中的内容涉及到旅游景区管理体制、国有旅游资源经营权的转让、委托旅行社安排公务活动、旅游从业人员管理、旅行社分社和门市部管理、出国（境）旅游管理、旅行社先行赔偿制度、导游服务中心和导游工资保障、旅游景区管理、旅游综合治理、旅游安全和旅游诚信制度建设等，具有一定前瞻性和创新性。
（二）关于旅游规划和旅游项目建设审批
旅游规划对合理开发和保护旅游资源，促进旅游业可持续发展具有重要作用，发展旅游产业应当坚持先规划、后开发的原则，草案第七条规定了旅游规划的编制、实施以及变更、撤销程序。对于具体旅游项目建设，为防止违反规划、私搭乱建对旅游资源的破坏，在不改变现有的基本建设程序的前提下，要求具体旅游项目的建设符合本区域的旅游规划是必要的，草案第九条规定：旅游项目建设应当符合旅游规划和城乡建设规划，在立项时应书面征求旅游行政主管部门的意见并按照有关建设程序报批。
（三）关于旅游景区管理体制
过去我国立法中对各类景区的管理体制没有统一的规定，目前国务院正在制定有关景区管理的法规，将赋予景区一定的行政管理职能。我省实际状况是旅游景区一般由经济组织或行政性质的部门进行管理。为突出对景区资源的保护，国际上较为通行的做法是对自然文化遗产和风景名胜区等的管理采取政府统一管理模式，不少兄弟省、市的著名风景名胜区或自然文化遗产地如安徽黄山、湖南张家界、江西庐山、井冈山等也专设县级或县级以上的政府机构进行统一管理。我省管理较好的国家级风景名胜区，如九寨沟、黄龙、峨眉山等也采用这种管理模式。因此草案第四条规定“在国家级风景名胜区设立具有行政管理职能的机构”，对国家级风景名胜区的管理体制做出了立法性确认，主要是基于三方面的考虑：一是突出对我省重要风景区自然资源的保护职能，只有行政机构才有利于通过法律、经济和行政的手段加强管理；二是明确了不再采用经济组织管理重要景区的模式；三是确定了景区管理机构的县处级性质，有利于管理机构依法行使行政决定权、强制权、处罚权等，并承担相应的法律责任。因此，草案第四条规定：县级以上人民政府应当在国家级风景名胜区设立具有行政管理职能的机构，经授权可以行使工商、公安、税务、建设和林业等行政管理职责。其他旅游景区景点的管理机构按管理权限由县级以上人民政府有关行政主管部门确定其相应的管理职责。
（四）关于旅游安全
根据我省当前安全工作形势的需要，结合旅游行业特点，防止因安全问题影响我省旅游业发展，草案除保留以往法规已有的旅游安全规定外，增设了旅游经营者应当建立健全责任制度以及安全生产规章制度和操作规程，制定并实施安全事故和突发性事件应急预案（第十九条）；设置安全警示标志，采取救助措施（第二十条）。旅游景区景点应当根据保护旅游资源、保障旅游安全和保证旅游服务质量的要求，确定旅游接待期间和游客承载力，实行旅游者流量控制并公告（第三十三条）；设立安全提示或警示标志，采取防护措施，建立健全紧急救援体系（第三十五条）。为了保证旅游行车安全，消除交通事故隐患，旅行社应当租用具有旅游客运资格的车、船（第五十八条）等安全规定。
（五）关于旅游市场综合治理机制
旅游是一项综合性的产业，对旅游业的监督管理不仅涉及旅游行政主管部门，还涉及其他部门。为强化对旅游业的监督管理工作，进一步明确相关各部门在旅游管理中的权责范围，加强部门之间的沟通、协调，建立一个政府主导、旅游部门主管、其他部门协同配合、行业自律和社会监督辅助的多层次旅游市场监督管理体系，草案第七十五条 至第七十八条 明确规定了政府、旅游部门及其他有关部门的旅游监管职责，对建立旅游综合治理机制、涉旅各相关部门的职责分工、旅游投诉处理制度、旅游行政主管部门执法权限等作出了具体的规定，从而将我省历年来旅游行业管理中一些行之有效的措施上升到立法层面，首次通过地方立法的形式将旅游市场综合治理机制的地位确定下来。
《四川省旅游条例（草案）》和以上说明是否妥当，请一并审议。