2007年9月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上
四川省人大农业委员会副主任委员 李隆春
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法（草案）》（以下简称草案）于2007年7月经省十届人大常委会第二十九次会议进行了初次审议。审议中委员们认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）已颁布施行多年，现实中由于新农村建设、减免税费等政策的实施，四川的农村情况改变较大，主要表现在：农业产业化和农村经济现代化发展迅猛；农村劳动力结构发生巨大变化；在工业化和城市化过程中农民自身的维权意识增强等等。这些变化导致在农村土地承包中出现了很多新情况、新问题、新矛盾，需要通过地方立法的形式逐步加以解决。因此，结合四川实际尽快制定出台农村土地承包法的实施办法很有必要。同时，委员们还根据农村土地承包法，结合物权法的精神对草案提出了一些修改意见和建议。
农业委员会对制定实施办法高度重视，05年、06年连续两年对农村土地承包的完善、农村土地流转的管理、农村土地承包纠纷的调处等问题开展调研，为立法做准备。常委会一审后，农业委员会将草案发送全省各市州人大常委会征求了意见，又会同省农业厅、林业厅组成立法调研组，于8月13日分赴德阳、绵阳、乐山、自贡等市，深入基层和农村开展实地调研。根据委员们的审议意见和调研中发现的问题以及各地返回的意见，农业委员会对草案进行了修改，并将修改后的草案再送省级有关部门征求意见。9月13日，农业委员会召开全体会议，根据常委会的审议意见和调研、征求意见后形成的修改意见对草案进行了审议，形成草案第二次审议稿。现将农业委员会的审议意见报告如下：
一、关于农村土地承包相关机构的设置问题。
1.对于农村土地承包管理部门的设置，草案是依照农村土地承包法的规定表述的。由于历史原因，我省县级以上农村经营管理机构（事业编制）目前仍然是具体负责农村土地承包经营管理工作的部门，需要从法规上明确其地位。同时针对乡镇一级许多地方农村土地承包经营无机构、无人员管理的现状，省机构编制委员会办公室在《关于我省乡镇机构改革中涉及的基层农村经营管理系统相关问题的报告》（川编〔2007〕7号）中明确：“为确保此项职能有机构、有人员承担”，“农村土地承包管理……等行政管理职能交由乡镇人民政府承担后，应在乡镇机关明确承担具体管理职能的机构和岗位。”农业委员会对这一问题做了重点调研，认为稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，关系到农村经济的持续稳定发展，也关系到社会主义新农村建设的成败，是当前农村经济工作的重点，需要放在政府工作的重要位置。根据基层部门的实际，参照省编办的答复意见，农业委员会建议在草案中增加“其所属的农村经营管理机构负责具体管理工作”、“并明确承担具体管理职能的机构和岗位”等内容（草案第二次审议稿第三条第一款）。
2.目前土地承包及流转过程中的土地纠纷日益增多，而各地的农村土地承包仲裁机构要么没有设立，要么未能发挥其应有的作用，相关部门和农民群众对此意见强烈。由于农村土地承包法没有对农村土地承包仲裁机构的设立作明确表述，而专门的农村土地承包仲裁法正在起草中，为了在地方立法中留有余地，农业委员会在修改时仅对农村土地承包仲裁机构的职能作一般性规定，未涉及机构设立、仲裁程序等具体内容。即：“县（市、区）农村土地承包仲裁机构负责本行政区域内农村土地承包经营纠纷仲裁工作。”（草案第二次审议稿第三条第二款）。
二、关于实施办法与《中华人民共和国物权法》的衔接问题。
有的委员在审议时认为，制定实施办法应认真梳理我国关于土地承包经营权的法律框架，理清法律位阶关系，明确应当遵循的基本原则。农业委员会在审议时认真研究了委员们的建议，在修改具体条文时根据物权法的规定增加了相应的内容：
草案第五条增加“承包期满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”的内容（草案第二次审议稿第五条）。
草案第十二条中“是农村土地承包经营权流转、纠纷调处的依据”修改为“是承包方享有土地承包经营权的法律凭证”（草案第二次审议稿第十二条）。
增加征地补偿的相关内容：“有关行政主管部门拟订征地补偿标准和安置方案时，应当听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织和农民有权要求对征地补偿安置方案举行听证。
征地补偿费用依法应当支付给被征地承包方的部分，应当直接发放给被征地的承包方，并予以公布，任何单位和个人不得截留、拖欠。”（草案第二次审议稿第二十六条）
三、关于承包地的调整问题。
四川既是一个农业大省，也是一个人口大省，人地矛盾十分突出，第二轮土地承包过后，农村由于婚姻、出生、迁移等带来的人口激增更加加剧了这一矛盾。农业委员会调研时，很多地方的行政主管部门以及农民群众均要求实行承包地“大稳定，小调整”，有的建议在实施办法中明确五年一调整，有的乡村甚至已经以“村规民约”形式在当地实行了“小调整”。农业委员会审议时认为，农村土地承包法的立法宗旨就是为了“保护农村土地承包关系的长期稳定”（第四条），农村土地承包是以家庭为单位，除法定情形以外，个别家庭成员的变化不应作为调整承包地的理由。因此农业委员会未对草案第二十一条作出修改，而是根据农村土地承包法和物权法的规定，在相关条款中增加了“承包期内，发包方不得调整承包地”的内容，并对需要调整的特殊情形进行了细化：“承包期内有下列特殊情形之一，需要对个别农户之间承包耕地适当调整的，应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级农业行政主管部门批准：
（一）因自然灾害严重毁损承包地的；
（二）因土地被国家征收、征用，承包方自愿放弃货币补偿（地上附着物和青苗费补偿费除外），要求继续承包土地的；
（三）兴办乡村公共设施、公益事业或者实施乡村建设规划占用承包地的；
（四）法律法规规定的其他情形。”（草案第二次审议稿第二十四条）。
四、关于承包地的流转问题。
随着外出务工农民数量的增加，农村人口向城镇和非农产业的转移，以及农业产业化和规模化的要求，农村土地承包经营权流转是大势所趋。农业委员会在审议相关内容时把握了两个原则：一是鼓励流转，二是注重保障流转中农户的合法权益。据此，农业委员会做了如下主要修改：
1、有的委员建议草案第二十九条中增加“入股”这一流转方式。农业委员会考虑到，农村土地承包法对通过家庭承包和其他方式承包取得的土地承包经营权的流转方式分别有明确规定（第三十七条至第四十二条、第四十九条等），且不同方式适用的具体情形不同。如家庭承包中土地承包经营权入股只适用于承包方之间从事农业合作生产的行为，不是通常意义上的公司化股份制经营；而采取其他方式承包的则可以作价入股甚至抵押。由于草案第二十九条既是对农村土地承包法的重复，又没有穷尽其规定，因此建议删去。对于不同流转方式仅仅对需要在实施办法中细化或者补充说明的进行了补充规定（草案第二次审议稿第三十二条、第三十三条、第三十五条）。
2、增加了对土地承包经营权再流转的规定：“通过流转取得的土地承包经营权，经原承包方的书面同意后，可以依法再流转；未取得书面同意的，原承包方有权收回土地。原流转合同约定不得再流转的，从其约定。”（草案第二次审议稿第三十六条）
3、增加了行政主管部门指导、管理、监督、检查土地承包经营权流转情况的职责（草案第二次审议稿第三十九条）。
五、其他修改意见。
1、草地承包在对发包方、承包方、承包方式等的规定上与农村土地承包有所不同，05年9月省人大常委会制定的《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》对草地承包及承包合同管理有明确规定。因此农业委员会将第二条第二款中的“按照《四川省草原承包办法》执行”修改为“按照《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》和有关规定执行”（草案第二次审议稿第二条第二款）。
2、农村土地承包法第二十三条对行政机关收费问题有明确规定，草案第四条规定的“行政机关不得向当事人收取费用”与之抵触，农业委员会将该内容删去。
3、根据委员们的审议意见，增加了对发包方的界定（草案第二次审议稿第六条第一款）。
本实施办法第三章规定的“其他方式的承包”是以市场化方式进行的，其承包主体不仅仅局限于本集体经济组织成员，因此草案第六条第一款对承包方的界定易产生歧义。农业委员会建议按照农村土地承包法的规定明确为：“家庭承包的承包方是指户籍在当地公安机关登记在册的本集体经济组织的农户。”（草案第二次审议稿第六条第二款）
4、草案第九条第二款中规定：“尚未造林绿化的自留山，由农村集体经济组织限期该农户绿化。”农业委员会认为，该规定不属于本实施办法调整范畴，建议删去。（草案第二次审议稿第八条第二款）
5、参照其他省市的实施办法，对弃耕抛荒承包土地的规定进行了细化（草案第二次审议稿第九条）。
6、根据部分市州反映的当前在退耕还林和林权制度改革中出现的情况，增加土地承包经营权变更为林权时相互衔接的规定（草案第二次审议稿第十一条）。
7、按照农村土地承包法和村民委员会组织法的规定，对草案中“本集体经济组织成员大会或者农户代表会议”的提法作了规范，统一修改为“本集体经济组织成员的村民会议”（草案第二次审议稿第十八条、第二十四条、第二十七条、第三十七条）。
8、根据省级有关部门的意见，增加保护妇女合法权益的内容（草案第二次审议稿第三十二条第二款）。
此外，还对草案的个别内容、文字、条文顺序做了调整。
以上审议意见，连同草案第二次审议稿，请一并予以审议。