2007年7月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
四川省农业厅厅长　　滕彩元

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
　　按照省人大常委会立法计划要求，《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法（草案）》经2007年7月3日省人民政府第123次常务会议讨论同意，提请省人大常委会审议，我受省人民政府的委托，现就《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法（草案）》（以下简称《实施办法》）作以下说明：
　　一、制定《实施办法》的必要性
　　实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，作为我国农村的一项基本经营制度，在《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国物权法》中作出了相应规定。《农村土地承包法》实施后，特别是随着农村税费改革的深入和强农惠农政策的贯彻实施，对依法进行农村土地承包管理提出了更高的要求。由于我省农村土地承包管理工作还处于由政策约束向法制规范的过渡时期，监督缺乏力度、管理缺少手段，农村土地承包纠纷逐年上升；加之《农村土地承包法》在农村土地承包、承包经营权流转、承包合同管理、承包经营权维护等方面的规定比较原则，与不断变化的实际情况不能完全相适应。为有效实施《农村土地承包法》等法律，对《农村土地承包法》原则性、授权性规定作出细化性、补充性规定；并将我省近几年农村土地承包管理中积累的一些可行的做法、经验纳入本实施办法，增强可操作性。因此，制定本《实施办法》是非常必要的。
　　二、制定《实施办法》的过程
　　按照省人大常委会立法规划的要求，我们成立了《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》起草组，于2003年10月着手起草本《实施办法》。起草组在深入调查研究和广泛征求市（州）、县（市、区）农业、林业等行政主管部门、村社干部、部分农民群众以及专家学者意见的基础上，经过反复论证，先后六次修改，拟定了本《实施办法》（送审稿初稿）。之后，省人大农业委员会、法制工作委员会、省政府法制办、省农业厅、省林业厅等单位进行了专题调研，召开专门会议讨论修改。省农业厅、省林业厅于2006年12月22日联合向省政府报送了《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》（送审稿）。省政府法制办书面征求了省级有关部门和市、州政府的意见，先后到绵阳市、遂宁市、广安市、南充市、宜宾市以及岳池县、高坪区、锦江区等地进行了立法调研，召开座谈会，广泛听取了市、县（区）政府法制办、农业局、林业局、财政局、物价局、国土局、劳动保障局、司法局、编委办等部门以及乡镇、村组农户代表的意见和建议。送审稿经多次修改，充分吸收各方面的意见，形成了《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法（草案）》（以下简称草案）。草案已经2007年7月3日省人民政府第123次常务会议讨论同意，现提请省人大常委会审议。
　　三、几个主要问题的说明
　　（一）关于调整范围。农村土地主要有耕地、林地、草地，省政府已经颁布《四川省草原承包管理办法》，因此，草地承包及承包合同管理不适用本《实施办法》。
　　（二）关于承包期。《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》均明确规定了耕地、林地、草地的承包期，鉴于我省有个别地方存在任意缩短承包期的问题，为长期稳定农村土地承包关系，草案第五条规定：“采取家庭承包方式的农村土地，承包期为国家规定的法定期限；中途承包的期限为法定期限的剩余期限”。
　　（三）关于撂荒的处理。为解决农民举家外出务工后；其承包地出现撂荒的问题，草案第十条规定：“承包方将承包土地已撂荒1年的，发包方应告知承包方复耕；继续撂荒的，发包方告知承包方后可以组织代耕。承包方要求恢复从事该土地经营的，应当提前通知发包方，发包方应当在当季作物收割后交由承包方经营”。
　　（四）关于承包方整体性消亡。草案第二十二条规定：“承包期内，承包方整体性消亡的，发包方应依法收回其以家庭承包方式承包的耕地”，这里所称的承包方整体性消亡，一是指承包方因病、因自然灾害等原因全家成员都死亡的，二是指承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的。
　　（五）关于承包地调整。承包地调整非常敏感。以前，农村土地承包关系不稳定，主要原因就是通过行政手段频繁调整承包地，而且没有具体程序约束，产生了不少矛盾和问题，农民群众意见很大。为保护法定承包期内承包方获得的农村土地承包经营权，杜绝随意调整承包地行为的发生，草案第四章农村土地承包经营权保护中对承包期内承包方享有的权利和承包地调整对象、调整范围、调整程序等作了具体规定。
　　（六）关于农村土地承包经营权流转。随着农民外出务工，农村人口向城镇和非农产业转移，加之农业适度规模经营，农村土地承包经营权流转是大势所趋。在依法促进农村承包经营权合理流转的同时，为减少和避免农村土地承包经营权流转的风险，保障农户的合法权益，草案第五章对流转主体、流转原财、流转方式、流转合同管理、主管部门指导与服务等作了相应规定。
　　（七）关于自留地。《农村土地承包法》中没有涉及自留地问题。在我们调研的过程中，很多地方提到了这个问题，认为自留地作为特定阶段的历史性产物，地方性法规应当对其在法律上作出明确的界定。我们根据《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（一九六○年十一月三日）第五条“应该允许社员经营少量的自留地。凡是已经把自留地全部收回的，应该拨出适当的土地分给社员，做为自留地。今后不得将社员的自留地收归公有，也不得任意调换社员的自留地。社员现有的自留地，连同食堂的菜地加在一起计算，一般不要超过当地每人平均占有土地的百分之五，超过的数量很少，或者数量虽然不及当地每人平均占有土地百分之五、而群众没有意见的，也不再抽补。在不影响集体劳动的前提下，鼓励社员种好自留地，饲养少量的猪、羊和家禽，培育好屋前屋后的零星果木，经营小规模的家庭副业”的精神，草案第九条第一款规定“已划定到户的自留地、自留山由农户长期无偿使用”。
　　（八）关于其他方式的承包。其他方式的承包与家庭承包有很大区别。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质；其他方式的承包，即通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，主要是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等其他土地，是通过市场化的方式获得其承包经营权。因此，本《实施办法》将其他方式的承包作为独立的一章进行了专门的规定。
　　（九）关于历史遗留问题处理。为保持土地承包的稳定和工作连续性，避免因本《实施办法》出台引起重新承包，草案第七章附则中规定，本《实施办法》实施以前颁发的农村土地承包经营权证或者林权证，符合有关规定的，继续有效。
　　以上说明连同草案，请一并审议。