2008年11月18日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议上
四川省人大常委会副主任　　韩忠信

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　今年是《中华人民共和国监狱法》（以下简称监狱法）颁布施行14周年。为全面了解我省实施监狱法的情况，督促有关部门和单位加强和改进执法工作，省人大常委会把开展监狱法执法检查作为常委会一项重要的监督工作，列入了2008年工作要点。为搞好这次执法检查，省人大常委会主任会议认真进行研究，制订了方案，明确了任务，落实了责任。从今年上半年开始，省人大内司委即会同常委会办公厅，进行前期准备工作，通知有关部门和单位开展了自查；10月10日，省人大常委会召开执法检查动员会，执法检查组听取了省司法厅关于全省实施监狱法的情况报告，甘道明副主任作了动员讲话；10月13日至21日，甘道明、韩忠信、王宇坤副主任分别带领由部分常委会委员、专委会成员和省人大代表组成的三个执法检查组，分赴成都、自贡、南充、宜宾、达州、资阳六市，通过查看现场、听取汇报、组织座谈、个别抽问等方式，对川西监狱、川中监狱、川东监狱、省女子监狱等12所监狱进行了重点检查，基本了解了我省监狱工作现状和监狱法的贯彻实施情况。现将这次执法检查的主要情况报告如下：
　　一、全省监狱系统贯彻实施监狱法的基本情况
　　监狱是国家的刑罚执行机关。我省监狱创建于1952年，五十六年来，共收押和改造罪犯×××余万人。截止2007年底，共有在职民警19541名，其中女民警占32．8％；在职工人12111名，退休工人5427。监狱法的颁布实施，使我省监狱工作步入了规范化、法制化的轨道，进入新的发展阶段。全省监狱建成部级现代化文明监狱3所，先后有7所监狱8次被司法部荣记集体一等功，有6人获得全国先进和劳动模范称号，有89人获得省部级劳动模范称号。抗震救灾期间，顾永刚被司法部评为二级英模，44人荣获部、省表彰奖励。
　　从本次执法检查情况看，近年来，全省监狱在省司法厅、监狱管理局的领导下，与时俱进树立社会主义法治理念，确立正确的执法指导思想，认真实施监狱法，切实履行“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针，落实宽严相济的刑事政策，推进监狱工作法制化、科学化、规范化和社会化建设，取得了明显成效。
　　（一）坚持平安建设，着力于构建安全稳定长效机制，夯实了执法基础。针对近年来暴力型罪犯、重长刑罪犯、“二进宫”以上罪犯增加的严峻形势，全省监狱制定了构建“平安监狱”，实现罪犯脱逃为零、狱内重特大案件为零、非正常死亡为零和杜绝群体性哄监闹事事件的工作目标。建立了人防、物防、技防“三位一体”的立体防范体系，积极推进安全防控、隐患排查、应急处突、领导责任、激励奖惩和监狱、公安、武警三警共防等“六大机制”建设，突出专项整治和重大安全隐患治理，强化对重点人头的管理控制，依法严厉打击狱内违规抗改行为，罪犯积极改造意识明显增强，违规抗改现象减少，罪犯脱逃和狱内发案大幅下降，有力促进了监狱安全稳定，初步建成了维稳保安长效机制。2007年底以来，面对严重雨雪冰冻灾害、“3·14”藏独事件、“5·12”特大地震灾害和奥运安保的压力，全省监狱切实加强了对重点危险罪犯和艾滋病罪犯的管理控制，特别是在抗震救灾期间圆满完成了全省监狱在押罪犯安全转移和受灾监狱1900多名罪犯千里大转移的艰巨任务，未发生一例罪犯脱逃事件。
　　（二）坚持依法治监，着力于严格、公正、文明执法，规范了执法行为。全省监狱完善了狱务公开实施办法，建立了覆盖监狱执法全过程的规章制度，使收押、减刑、假释、保外就医、监外执行等执法环节更加规范，提高了刑罚执行水平。实施了监管环境、劳动改造环境和民警执法环境“三项标准化”建设，提高了罪犯规范化管理程度。严格实行了女犯、未成年犯、少数民族犯、病犯、职务犯分押分管，积极探索和实施罪犯分级处遇制度，根据罪犯不同的改造表现给予不同的待遇，促进了监狱的科学管理。全面开展执法监督，增强了执法透明度，有效防止了执法中不严格、不公正、不文明的现象发生。省监狱管理局成立了执法督察队，各监狱聘请人大代表、政协委员、律师等执法监督员共300余名，对监狱执法工作进行监督；各监狱设置了厅长、局长、检察官等信箱，保障了罪犯的申诉、控告权利。各监狱普遍和地方法院、检察院、公安机关以及司法行政机关建立了联系制度，在执法衔接和接受监督上做到了协调有序、配合紧密。
　　（三）坚持改造宗旨，着力于创新教育改造手段，提升了执法效果。各监狱注重罪犯的文化、法制、道德教育，突出了职业技能培训，为罪犯刑满回归社会就业打下基础。截止2008年上半年，全省监狱共有×××名罪犯取得业余高教及大专以上文凭，×××××名罪犯取得初中毕业证书，×××××名罪犯获得小学毕业证书，×××××名罪犯脱盲；有4名罪犯获得高级技术等级证书，×××名罪犯获得中级技术等级证书，×××××名罪犯获得初级技术等级证书。各监狱还突出了对罪犯的人文关怀，积极开展心理咨询和心理矫治，着力转变罪犯思想，提高改造质量。制定了罪犯离监探亲和特许离监制度。积极探索个别教育，推行了“十必谈”、“点警约谈”和危顽犯挂牌攻坚。普遍开展了“情系高墙，共建和谐”活动，对罪犯进行社会帮教和亲情帮教。抗震救灾期间，开展了“回乡看亲人，感恩思改造”和“感悟人生，启迪良知”等活动，有×××名遭受家庭变故和房屋倒塌的罪犯在民警的陪同下离监探亲，有××万余名罪犯接受了心理咨询和心理危机干预。
　　（四）坚持科学发展，着力加快监狱布局和产业结构调整，改善了执法环境。针对四川监狱数量多、位置偏、结构不合理的情况，我省根据国家政策，实施了布局调整。目前，全省监狱布局调整共开工建设11个项目，其中7个项目已基本完工，2个项目将于今年底完工，2个项目预计于2009年底完工。同时，撤出了不具备监管条件、不利于罪犯改造的茶场等劳动场所，实现了所有罪犯收监关押。积极退出不适宜于罪犯改造的矿山、井下、烧砖等高危生产和作业项目，大力发展狱内劳务加工产业。监狱布局和产业结构的调整，为实施监狱法创造了良好的物质条件，使监狱执法工作更加规范化。
　　（五）坚持依法治警，着力于提高民警素质，加强了队伍建设。全省监狱完善了领导干部的提拔、交流、监督制度，扎实推行领导干部“一线工作法”，切实提高了监狱领导班子的工作水平和能力。监狱民警队伍学历层次不断提高，专业知识不断丰富，综合素质和执法能力不断增强。目前，监狱民警队伍中共有研究生学历17人，大专以上学历14203人，占民警总数的71％。全省监狱还深入剖析反面典型，大力开展教育整顿。监狱民警违法违纪立案数从2005年的103件下降到2007年的56件；受党纪政纪处分数从2005年的147人次下降到2007年的78人次。民警违法违纪现象逐年下降，改善了执法形象。
　　二、监狱法实施中存在的困难和问题
　　通过本次执法检查，检查组发现在监狱法的实施过程中还存在一些突出的困难和问题。
　　（一）监狱法执法保障机制不健全。近年来，省政府对监狱建设很重视，有关部门对确保监狱正常执法给予了大量的经费支持和政策帮助，但是，由于历史欠账太多，监狱执法保障仍然与实际需要有一定差距。一是监狱经费保障水平较低。全省监狱民警公用经费标准偏低，大大低于其他政法机关，难以保证监狱执法工作的正常开展；监狱经常性开支如电费、武警营房维护费等未列入财政预算，需由监狱自行负担；罪犯生活医疗费标准偏低，加之受物价上涨影响，实际严重超支，监狱与罪犯及其家属因医疗问题发生的纠纷较多。二是监狱投资保障不足。监管设施、警用装备、基本建设等投入少，总体水平落后，配套装备不齐全，技防水平低，安全隐患多，硬件条件还不能保障监狱执法工作的需要；监狱企业生产投入严重匮乏，自我发展能力脆弱，多数监狱生产设施、设备陈旧落后，生产规模不断萎缩，生产、生存难以为继，影响了对罪犯的有效劳动改造和执法工作的正常开展。三是监狱布局和产业结构调整政策和资金支持力度不够。监狱布局调整任务十分繁重，资金缺口大，规划选址和土地征用工作难度很大；监狱企业退出煤矿、非煤矿山等高风险行业以后，资产处置、人员安置难度大，近万名罪犯由井下作业转到井上劳动，数千工人面临岗位缺失，相应的劳动生产岗位配备问题十分突出。四是监狱职能多元化，影响其履行法定职能。由于长期以来监企不分，监狱承担了大量的社会职能。监狱离休干部生活和医疗待遇相对偏低。
　　（二）监狱民警队伍建设存在一些问题和困难。一是部分民警执法理念、业务素质、职业技能不适应依法治监工作的需要，因经费困难、警力不足等原因，民警很难有机会接受正规系统的培训，严重制约了队伍素质和执法水平的提高。二是监狱缺乏中层领导机构设置，处级非领导职数太少，民警职务和工资上升空间小，工作内驱力不足，影响了民警工作积极性的发挥。三是民警结构不合理。监狱工作具有较大特殊性，而女民警比例偏高，一线民警比例偏低，使基层押犯监区警力严重不足，造成基层民警工作任务重、压力大，休息休假得不到保证，长期超负荷工作。四是监狱民警职业风险突出。押犯结构复杂，暴力犯、精神病犯增加，暴力倾向和抗改造行为突出，民警自身安全面临较大威胁，执法风险增加。
　　（三）监狱执法环境有待改善。一些地方政府对监狱布局调整规划选址、土地征用支持不够。一些监狱还没有解决武警负责外围警戒的问题，由监狱民警自行负责外围警戒。脱逃犯的追捕、暂予监外执行犯的监管等问题，监狱与地方公安机关在法律上分工不明，协调难度大，影响执法。少数符合保外就医条件的罪犯和刑满释放人员，当地政府和家属不愿接纳，安置困难。一些监狱周边社情复杂，治安形势严峻，影响监狱正常执法。部分监狱民警住房、婚姻、子女入学困难较大，监狱民警生活基地建设受土地、资金等限制，进展缓慢。
　　（四）监狱法本身亟需完善。由于监狱法颁布已近14年，我国经济和社会发生了巨大变化，监狱法的内容已相对滞后，有的条款过于原则和笼统，内容不具体，操作性不强，特别是监狱法实施细则缺失，导致执法标准和尺度难以统一，不能有效杜绝执法纠纷发生，客观上给监狱执法工作带来了困难。
　　三、对进一步贯彻实施监狱法的意见和建议
　　针对检查中发现的问题，为切实推进监狱法在我省的贯彻实施，执法检查组提出以下意见和建议：
　　（一）进一步加强对监狱法的学习宣传。广泛深入宣传监狱法，是确保监狱法全面有效贯彻实施的前提和基础。省司法厅、监狱管理局和各监狱在严格正确实施监狱法的同时，应坚持不懈地做好监狱法的宣传工作。特别是要抓住“12·29”监狱法宣传活动日的契机，制定具体的宣传学习方案，全省各新闻媒体、各级各部门、各单位都要组织力量集中开展监狱法学习宣传活动，突出宣传重点，使有关领导干部和国家公务人员对监狱法和监狱工作有更深入、全面的了解。同时，积极主动加强与地方政府、法院、检察院、公安机关和武警部队的工作联系，争取理解和支持，为监狱法的实施创造良好的外部环境。
　　（二）进一步加强监狱民警队伍建设。省司法厅、监狱管理局应大力加强监狱领导班子建设和基层队伍建设，不断提高队伍素质和执法水平；应进一步明确执法指导思想，创新工作方式，认真履行监狱法赋予的职责任务，严格落实刑罚执行、狱政管理、教育改造的各项规定，进一步推进狱务公开、阳光执法，更加注重人文关怀、心理疏导和思想教育，依法加强监管改造，不断提高改造质量。省机构编制部门在新一轮的机构改革中，应明确监狱作为独立执法单位的定位，认真研究、合理设置监狱内部中层领导机构，适当合理增加监狱处级非领导职数。省人事厅应根据监狱的特殊性质和工作要求，适当调整和完善相关政策，充实监狱民警队伍，改善监狱民警结构。省人事厅、财政厅应充分考虑监狱民警的工作特殊性和职业风险，研究制定并落实监狱民警的特殊风险津贴和民警夜班特殊补贴等政策。
　　（三）进一步健全监狱执法保障机制。省政府应进一步加大对监狱工作的领导力度，继续提高财政保障水平，逐步解决监狱经费保障不足、标准偏低等问题，并按照监狱法的要求，建立监狱经费财政保障的常态机制。省国有资产管理、发展改革、人事、财政、政府采购等部门应密切配合，共同促进监狱加快监企分开步伐，逐步将适宜监狱企业生产的项目纳入政府采购和订货的范围，强化监狱的执法职能，使监狱回归执法主体地位。省发展改革、经贸、建设、国土资源、财政、税务、商务、环保等部门应按照各自职责，针对我省监狱布局调整任务重、资金缺口大、征地困难，监狱企业退出高危行业后罪犯急需替换劳动岗位等实际，加大对监狱布局和产业结构调整的资金、政策支持力度，对监狱布局调整规划选址、土地征用应给予切实支持，帮助监狱加快建设民警生活基地，为解决民警在住房、婚姻、子女入学等方面的困难创造必要条件，逐步解决制约监狱发展的各种历史遗留问题。省劳动和社会保障、人事、财政等部门应严格按照监狱法和国家有关政策，切实解决监狱工人等问题，切实保障离休干部应当享受的生活和医疗待遇。公安机关应加强监狱周边治安环境的整治，做好脱逃犯的追捕和监外执行罪犯的监管工作。基层政府以及社区居委会、村委会等基层组织应积极做好保外就医和刑满释放人员的接纳、安置等工作。公、检、法、司、武警等部门和单位应配合监狱建立联动机制，形成合力，共同做好刑罚执行工作。
　　（四）积极向全国人大提出修改完善监狱法的建议。随着社会发展和法治建设进程，监狱法内容的局限性和滞后性已不断显现，有必要进行修改完善，对一些原则、模糊规定进行细化，增强可操作性。省人大内司委要会同有关部门，进行深入细致的立法调研，广泛征求意见，对监狱法提出具体修改意见和建议，争取作为全国人大代表议案或建议提交明年十一届全国人大二次会议审议。同时，建议全国人大责成有关部门制定监狱法实施细则。