阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会常务委员会
四川省人大常委会：
《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省旅游条例〉的变通规定》（以下简称《变通规定》）已经阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第三次会议审议通过，决定上报省人大常委会审批，现就《变通规定》作如下说明：
一、制定《变通规定》的必要性
我州旅游业经过二十余年的发展，特别是近几年的持续快速发展，已初步形成了包括旅行社、旅游交通、宾馆饭店、餐饮、娱乐、风景区、商品购物和旅游资源在内的综合产业体系，2006年我州旅游总收入占生产总值的比例为71％，旅游增加值占GDP的比重为38.36％。旅游产业对全州经济社会发展的贡献越来越大，已经成为我州的主导产业。《四川省旅游条例》颁布施行以来，为我州的旅游业发展、规范我州旅游市场起到了积极的作用，但是仍然不能适应我州旅游产业发展的实际和需要，主要表现在：第一，我州旅游业的发展与社会经济的发展不协调。经过二十余年的艰苦努力，我州旅游产业快速发展，但市场发育程度低，旅游基础建设总体还比较薄弱，旅游城镇综合功能较差，从事旅游业人员的综合素质低，规范旅游市场的任务还十分艰巨，影响了我州旅游业高质量、持续快速发展。第二，我州旅游资源最大的优势是自然生态资源和藏羌文化资源，合理开发利用和保护好旅游资源，是实现旅游产业可持续发展的基础。目前，全州列入《世界遗产名录》有九寨沟等3个世界自然遗产；桃坪羌寨等3处已列入联合国世界文化遗产申报预备清单；卡斯达温、羌笛演奏与制作技艺等一批民族民间文化遗产被纳入国家首批非物质文化遗产目录。此外，我州还拥有卓克基土司官寨、壤塘棒托寺等9处全国重点文物保护单位；有国家文化产业示范基地1处、全国爱国主义教育示范基地1处、国家民族民间艺术之乡2处。保护好这些支撑我州旅游业发展的高品位自然和文化资源，对我州可持续发展旅游业尤为重要。第三，旅游业的促进和保障机制、协调机制尚未完全形成，规范旅游市场秩序的相关规定不健全，旅游行政执法体制也有待进一步完善。第四，旅游中介组织、行业协会在社会主义市场经济体制下进行自律管理的职能和作用尚未得到充分发挥。因此，为进一步促进我州旅游业的发展，有效地保护和开发旅游资源，合理调整政府主管部门、行业协会、旅游经营者、旅游者等方面的关系，维护旅游市场秩序，营造良好的旅游发展环境，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，制定《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省旅游条例〉的变通规定》十分必要。
二、制定《变通规定》的基本原则和法律依据
制定《变通规定》坚持：一是保护与利用并举，开发与规范同步的原则，着力解决旅游产业深层次的矛盾；二是实事求是、与时俱进的原则，着力解决我州市场化程度较低与高质量、高速度发展旅游产业的矛盾；三是强化对旅游产业的促进和保障作用的原则，既能有效地对我州旅游产业的发展进行宏观调控又能进行微观管理。
制定《变通规定》的立法依据是：《中华人民共和国民族区域自治法》、《风景名胜区条例》、《四川省旅游条例》、《阿坝藏族羌族自治州自治条例》。
三、《变通规定》的制定过程
按照州人大常委会立法规划，2002年3月州人民政府成立了阿坝州制定《变通规定》领导小组和立法起草小组。为了开拓视野，立法起草小组先后2次赴省内外进行立法考察，进行深入立法调研，草拟出了《变通规定》。2006年12月《变通规定》通过了州第九届人大常委会第二十九次会议一审。2007年6月《变通规定》通过了州第十届人大常委会第三次会议二审，并在《阿坝日报》全文刊载《变通规定》二审稿，向全州社会各界、各族群众广泛征求意见。根据提出的意见建议，在认真修改的基础上，送省人大民宗委，征求省级机关和部门的意见。2007年10月《变通规定》通过了州第十届人大常委会第五次会议三审。在审议过程中，委员们一致认为《变通规定》的制定法律依据充分，具有较强的操作性、针对性。会议决定提交第十届人民代表大会第三次会议审议表决。同时针对三审中委员们提出的意见建议和省级部门提的修改意见进行再次修改。
四、《变通规定》重点内容说明
本《变通规定》从旅游业促进与发展，资源保护、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面，结合我州旅游业发展实际就相关条款进行了适当变通，总体上体现了强化旅游规划和开发、保护与发展。《变通规定》共二十二条。
（一）关于第一条至第三条。对制定变通规定的目的、法律依据、适用范围、执法主体等进行了规定。
（二）关于第四条。明确规定鼓励法人、各类经济组织和个人有偿开发旅游资源，建设基础设施，发展旅游商品生产。州、县人民政府在实施中对旅游资源开发要招引客商，有偿取得开发权，并建立旅游资源利用的长期补偿机制，故本条突出鼓励开发和有偿使用旅游资源。
（三）关于第五条。明确了景区、景点门票收益属州、县人民政府，对投资商开发的景区、景点收益分配由州、县人民政府确定，规定了景区、景点门票收益的用途。
（四）关于第六条。明确了自治州人民政府设立旅游发展专项资金，并对使用范围作出了规定。就我州而言，旅游是主导产业，要实现资源大州向产业大州的跨越，需要做强、做大产业，通过设立发展专项资金可以加快资源开发，促进客源拓展，加强旅游市场的管理，推进旅游第二次创业。
（五）关于第七条。藏羌历史文化资源和宗教文化是我州旅游资源的重要组成部分，发展旅游业必须保护民族特点和历史风貌不受破坏，保持民族文化的价值，实现旅游业可持续发展的目的。为充分保护我州藏羌等民族历史文化遗产的旅游价值，突出地方和民族特色，强调了新建、改建的旅游项目，应当与民族特色和风貌相协调。
（六）关于第八条。近年来在我州的经济建设中，出现了企业不在州内注册、缴费的情况，损害了我州利益，为避免在旅游行业发生这一现象，特制定了本条款。
（七）关于第九条。规定了进入我州从事旅游业经营活动的国内旅行社及分社要按程序申报并具备相关手续。过去我州注册登记的20余家国内旅行社，其经营地点在成都市，随着九黄机场的通航，我州松潘县川主寺镇成为旅行社理想的经营地。近年来，不仅我州的旅行社在川主寺镇有经营场所，不少国内旅行社也在川主寺镇开设了分社。因此，有必要对在自治州辖区内设立旅行社或者分社申报程序作出规定。工商注册登记由所在地工商行政主管部门办理，主要目的是为了方便旅游企业和便于对旅游企业进行监督管理。
（八）关于第十条。规定了在我州辖区内从事旅游接待的导游人员和景区、景点讲解员应当熟悉国家的民族宗教政策，主动参加州、县旅游行政主管部门举办的民族宗教、民风民俗和景区保护知识等方面的培训。旅游市场的无序竞争，究其根源是由于旅行社违规操作，导游人员为利所驱，随意损害游客利益的行为造成的，导游人员素质高低直接关系到旅游团队的接待服务质量，导游是直接反映当地社会精神风貌的窗口，对导游人员的培训、指导尤为重要。我州是少数民族地区，有着浓郁的民族风情、风俗习惯。目前在我州从事导游活动的导游普遍缺乏涉及我州民族风俗、民族宗教法律法规等方面的知识，在以往的讲解过程中出现过不少问题，因此加大对导游人员的民风民俗、民族宗教政策和景区保护等知识的培训、指导非常必要。
（九）关于第十一条。本条考虑以川主寺镇为旅游集散地和今后马尔康机场建成后形成的旅游集散地组团在我州境内旅游形成的相对固定的旅游线路的价格调控管理。目前，在我州形成的相对固定的旅游线路主要以九黄机场为中心幅射，覆盖面积还很小，经过长期发展，将会形成相当的规模，所以对州内相对固定的旅游线路的价格调控作了相应规定，即：“旅行社经营州内相对固定的旅游线路，其市场参考价由州物价、旅游行政主管部门确定并向社会公布。”
（十）关于第十二条。本条第一款对从事具有一定危险性的旅游活动作了一定限制。第二款对一些从事特种旅游经营活动提出了特殊要求。客运索道、大型游乐设施、观光电梯、游船、汽艇、电瓶车和马匹、牛等作为旅游设施，直接涉及游客安全和身心健康，设备经法定检验、检疫是为了确保游客安全。租马、租牛是我州旅游业中出现的新的服务项目，发展较快，出现的安全和管理方面的问题不少，针对目前我州普遍存在的景区租马、租牛经营管理不规范的现象，借鉴我州若尔盖黄河九曲第一湾和松潘“快乐小路”马队管理的经验，对景区租马、九环线租牛作出了登记注册，办理马、牛检疫等相应规定，以确保租马、租牛经营者的文明经营、规范经营、健康经营。
（十一）关于第十三条。为加快规范旅游商品市场的管理，本条第一款规定了全州对“旅游购物点实行统一规划，合理布局，定点销售、购物，完善服务功能，提高服务质量。”本条第二款规定了旅游经营者、旅行社和司导人员业务促销费用的提成分配比例，应当遵循诚实信用的原则，以合同的形式进行约定分配。本条第三款对个人从事旅游商品销售活动作出了相应的规定，禁止向游客追尾兜售旅游商品。
（十二）关于第十四条。我州旅游淡旺季十分明显，淡季歇业后，宾馆、饭店重新开业如何确保接待设施完好，保证服务质量是一个问题。近年来，九寨沟县实行了旅游宾馆饭店旺季开业报告制度，旺季开业时需向相关部门报告，由相关部门进行审查合格后才能开业，这一制度保证了宾馆、饭店的服务标准和质量，是值得推广的好经验。因此，对涉旅宾馆、饭店和营业性演出团体作出年度开业报告制度的规定十分必要。
旅游沿线部分宾馆在旅游旺季将客房集中卖给其他经营者的现象屡禁不止，造成哄抬房价、淡季低价倾销客房，炒房现象，严重地损害了我州的对外形象，损害了组团旅行社的合法利益，打击了组团社的积极性，致使旅游投诉增加。为稳定旅游沿线的宾馆客房价格，调动组团社的积极性，特别是境外旅行社的组团积极性，促进入境游的发展，本条第二款对在旅游旺、淡季囤积客房、哄抬房价、低价倾销客房、牟取暴利，损害我州旅游形象的行为，专门作了规定。
针对当前我州宾馆、饭店无序竞争，价格混乱的现象，本条第三款明确规定涉旅宾馆，饭店和营业性演出团体在旅游淡、旺季实行政府指导价。
（十三）关于第十五条。我州旅游企业，特别是旅游宾馆、饭店管理、服务人员，综合素质普遍较低，从专业院校和职业技校毕业的人员较少，只有通过培训，才能提高人员素质和服务技能，提升服务质量。因此本条第一款规定了旅游行政主管部门应当加强对涉旅宾馆、旅行社经营管理人员和其他旅游从业人员进行相关业务知识培训和工作指导，通过规范经营，提高服务质量和水平。
为充分调动旅游从业人员的积极性，确保旅游从业人员的合法权益，本条第二款规定了“用人单位应当依法与旅游从业人员签订劳动合同，并按时足额支付工资、缴纳各项社会保险费用。”
（十四）关于第十六条。近年来许多地方不同程度地出现了开发商与当地政府达成开发协议，占有了当地资源却又迟迟不投入不开发的现象，影响了当地资源开发利用，当地政府受制于开发协议，工作十分被动。为突破这一制约，本条规定开发商无正当理由两年内没有投入或者开发的，当地政府有权收回经营权和土地使用权，旨在督促开发商履行协议，及时开发、投入。
（十五）关于第二十条。由于《变通规定》只针对《四川省旅游条例》不适合我州客观实际的部分条款进行变通，旨在解决我州旅游发展中存在的特殊问题，未作变通规定的，仍按《四川省旅游条例》的规定执行。这样上位法与我州的《变通规定》相配套更趋完整，可操作性更强。
由于《变通规定》规定的相关条款较为原则，需要制定相应的实施办法，才能确保《变通规定》得到贯彻落实，因此本条第二款授权州人民政府制定相应的规范性文件，细化相关规定，增强可操作性。
以上说明请连同《变通规定》一并进行审议。