2008年9月22日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议上
四川省人大常委会委员、内务司法委员会委员 沈 涧
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省十一届人大常委会第四次会议审议了《四川省人民调解条例（草案）》（以下简称条例草案）。委员们充分肯定了立法的必要性，同时对条例草案提出了一些修改意见。会后，内司委组织立法起草小组认真研究了委员们的意见，并赴成都、资阳、自贡、泸州、内江、重庆等地现场调研和交流，对条例草案进行了修改，形成了条例草案第二次审议稿。经内司委第四次全体会议审议，现将修改情况说明如下：
一、一审提出的主要修改意见
一审中，委员们提出的修改意见主要集中在七个方面：一是“矛盾纠纷”定义的修改；二是“社区”概念的引入；三是委员产生程序的规范；四是委托调解的取消；五是回避制度的设置；六是司法救济途径的完善；七是经费保障的落实。
二、内司委的审议修改意见
（一）关于如何界定“矛盾纠纷”（条例草案第二条）
有委员提出，条例草案规定的“矛盾纠纷”外延过宽。内司委结合委员们的意见，将第二条第三款修改为“本条例所称矛盾纠纷，是指发生在公民、法人、其他社会组织之间的民事争议。”修改后的表述，从调整对象看，排除了国家行政机关及其工作人员在行政管理过程中与公民、法人、其他社会组织之间发生的行政纠纷。行政纠纷因涉及国家行政管理权，不适用调解。从调整范围看，从传统的“公民与公民、公民与法人及其他社会组织之间”扩大到“公民、法人、其他社会组织之间”。范围的调整，符合当前社区改革的要求。社区设立后，社区的居民委员会成员从过去的居民扩大到社区内的居民、企业事业单位和其他社会组织，人民调解的范围也应作相应的调整。从调整种类看，既包括具有权利义务内容的民事争议及其他民事冲突，也包括刑事附带的民事案件，还包括可以作为民事争议处理的、当事人同意的告诉才处理的刑事自诉案件。被害人有证据证明的轻微刑事自诉案件、被害人有证据证明公安机关或者人民检察院应当追究而不予追究被告人刑事责任的自诉案件和公诉案件因涉及国家公诉权，不适用调解。
（二）关于“社区”应否在法规中体现（条例草案第五条）
有委员提出，从1999年开始，各地都按照中央文件要求成立了“社区”，本法规应当确认。内司委认为，当前全国和我省城市居民委员会基本上已改为社区居民委员会，随着城市化进程的加快，农村一些地方也在尝试设立社区居民委员会，“社区”作为“聚居在一定地域范围内的人们组成的社会生活共同体”，不仅包括了过去居民委员会的居民，还包括在这一区域范围内的企业事业单位和其他社会组织，社区的党组织、居民委员会、成员代表大会、议事协商委员会得到了全面规范。“社区”改革的成功实践，必将“社区”载入我国的法律法规之中。内司委将条例草案中的“居民委员会”均修改为“社区居民委员会”。
（三）关于如何产生人民调解委员会委员（条例草案第八、九条）
有委员提出，根据《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解委员会委员都应当由群众选举产生。内司委认为，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》只规定了村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会，人民调解委员会的委员除由村民委员会、居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生。经过近20年的发展，这一规定已不能完全适应新的形势，需要通过地方立法作出补充性规定。第一，由于我国经济社会的发展，以及人口流动性加大等实际情况，在人民调解委员会委员的产生方式上，各地普遍推行了既能体现群众性、又简便快捷的“推举”方式，在“选举”制度外引入“推举”机制已成为现实需要。第二，当前我省乡镇、街道人民调解委员会不少由乡镇人民政府、街道办事处设立，政府工作人员兼任人民调解委员会委员，导致人民调解行政化，人民调解组织群众自治性特征削弱。而乡镇、街道人民调解委员会主要调解跨区域或者跨单位、组织的矛盾纠纷以及重大疑难矛盾纠纷，其人民调解委员会委员的产生，既要体现群众性，又要真正发挥作用，由辖区人民调解委员会推举是最合适的选择。第三，企业事业单位和其他社会组织人民调解委员会委员都有条件通过选举或者推举产生，条例草案排除了单位、组织以行政的方式任命或者聘任的产生方式。第四，司法所是司法行政机关的派出机构，对人民调解委员会只具有指导职责，不具有管理职责，人民调解委员会委员的产生，不宜规定由司法所具体组织群众选举或者推举，条例草案的相关规定应予取消。因此，内司委将条例草案第八条修改为：
“村民委员会、社区居民委员会人民调解委员会委员除由村民委员会成员、社区居民委员会成员兼任外，由群众选举或者推举。
乡镇、街道人民调解委员会委员由辖区人民调解委员会推举。
企业事业单位、区域性、行业性组织和其他社会组织人民调解委员会委员由本单位、本组织职工代表大会或者职工大会选举，或者组织群众推举。”
（四）关于人民调解委员会可否接受人民法院、行政机关的委托进行调解（条例草案第十五条）
有委员提出，从树立法律权威和国家机关权威考虑，人民调解委员会不能接受人民法院、行政机关的委托进行调解，应当取消条例草案第十五条的规定。内司委认为，条例草案之所以规定可以委托调解，一是因为有前提条件，即征得当事人同意。当事人有选择人民调解的权利。二是有法律根据。我国民事诉讼法第87条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解”，相关司法解释作了进一步规定。三是不影响诉讼程序。人民法院委托的调解，达成调解协议的，可由人民法院以司法调解结案，也可由人民调解委员会以人民调解结案，当事人撤诉；没有达成调解协议的，人民法院则继续按照法定程序办理案件，没有违反我国民事诉讼法的规定。四是有现实意义。这既是在新时期、新形势下形成社会大调解格局的要求，也是整合调解资源，实行人民调解、行政调解、司法调解相互衔接，有效化解社会矛盾纠纷的重要举措。内司委还从更加严谨的角度对第十五条作了文字修改。
（五）关于是否增设人民调解员回避制度
有委员提出，在条例草案第三章中增加人民调解员回避制度。内司委认为不宜增设此项制度。在诉讼中实行回避制度，不论决定回避与否，当事人须继续参加诉讼，接受诉讼带来的后果；而人民调解实行当事人自愿原则，当事人认为没有合适的人民调解员，可以放弃或者退出调解，不受回避制度带来的约束。条例草案规定当事人可以共同选定人民调解员，决定权在当事人，而回避的决定权在被申请一方，共同选定不仅可以取代回避制度，而且比申请回避更具有自主性和开放性。
（六）关于如何使人民调解协议履行的规定更加严谨（条例草案第二十九至三十三条）
有委员提出，条例草案第三十至三十二条规定的司法救济途径应当设置前提条件，内容尚需完善。内司委结合委员们提出的意见，在条例草案中增加了“调解协议具有民事合同性质”的效力规定和当事人自觉履行调解协议的义务规定，设置了司法救济的前提条件，并从当事人请求确认调解协议效力、申请支付令、申请强制执行、请求变更或者撤销调解协议等多方面完善了司法救济途径，从而使人民调解协议履行的规定更加科学严谨。
（七）关于如何明确人民调解的经费保障（条例草案第三十七条）
有委员提出，人民调解工作是为党和政府排忧解难、促进社会和谐稳定的一项社会基础性工作，有工作成本又不收取费用，政府应当加大对人民调解工作的经费保障力度，确保人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费落实到位，条例草案应当作出更加明确的规定。内司委赞同委员们的意见，并且认为，全省人民调解工作指导经费已经列入同级财政预算，人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费结合现行财政体制应当由县级人民政府安排，按照已经落实的省市和我省的实际情况推算，平均一个县一年只需安排几万元至十几万元，县级政府完全能够承受，因此将条例草案第三十七条第一款修改为：
“各级人民政府应当重视和加强人民调解工作，将司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算，对人民调解工作成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。
人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费由县级人民政府给予适当安排。”
此外，有的委员还就如何选好人民调解员、加大人民调解员的培训力度等提出了许多很好的建议。内司委认为，这些建议对于加强人民调解组织的队伍建设具有重要的现实意义，采纳了委员提出的设置专职人民调解员的建议，增加了“有条件的地方可以设置专职人民调解员”的规定，并作为条例草案第九条第二款。同时考虑到法律法规具有稳定性且重在规范行为，工作要求不宜在法规中细化规定。
有的委员还就进一步明确人民调解委员会的任务，将排查社会矛盾纠纷等明确为人民调解委员会的职责提出了建议。内司委认为，人民调解委员会的任务就是调解矛盾纠纷，通过调解矛盾纠纷体现宣传法制、弘扬社会公德、反映社情民意、促进社会和谐的作用，不宜在法规中对群众性组织再作其它硬性要求。
内司委还根据调研掌握的实际情况，对条例草案做了多处文字修改。
以上审议意见，连同条例草案（第二次审议稿），请予审议。