2008年7月21日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议上
四川省人大常委会委员、内务司法委员会委员 沈 涧
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大内务司法委员会的委托，现就《四川省人民调解条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明。
一、制定条例的必要性
人民调解制度是一项具有中国特色的社会主义法律制度，已经成为诉讼程序外化解社会矛盾纠纷的重要手段，受到了各级党委政府和人民群众的充分肯定，在国外也享有盛誉。当前，我国正处于社会转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞引发了社会矛盾纠纷的大量增加，矛盾纠纷的主体和内容日益多样化和复杂化。在新的形势下，党和国家十分重视社会矛盾纠纷的化解，对人民调解工作提出了更高的要求。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，工作任务越来越重。通过立法加强人民调解工作，对于及时预防和化解社会矛盾纠纷，服务人民群众，维护社会稳定，促进经济社会发展，对于全面落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家，对于强化人民调解工作的法律地位，提高人民调解工作的公信力和影响力，都具有十分重要的意义。
近年来，我省人民调解工作有了较快发展，组织体系进一步完善，工作领域逐步拓展，调解覆盖面不断扩大。全省现有人民调解委员会6.2万余个，人民调解员51万余人，每年调解矛盾纠纷约40万件，调解成功率90％以上。实践中创造了许多新的做法，积累了丰富的经验，需要通过地方立法巩固已经取得的成果。同时，人民调解工作也存在着诸多问题。我国宪法、民事诉讼法和《人民调解委员会组织条例》等相关法律法规仅从人民调解的法律地位、组织建设等方面作出了原则性规定，而对人民调解委员会的发展、人民调解员的产生、调解行为的规范、调解协议的履行等都缺乏具体的规定。一些地方对人民调解工作的重要性认识不足，组织建设滞后，人民调解员整体素质不高，保障不力等因素制约着人民调解工作的健康发展。这些问题需要通过立法予以明确、规范和解决。制定人民调解工作地方性法规，顺应了时代的发展，符合现阶段党和政府的工作重点，是我省迫切的现实需要。
二、条例草案起草的主要过程
制定我省人民调解工作地方性法规，是省十届人大五次会议主席团交付省人大内务司法委员会审议办理的代表议案。2007年，省人大内务司法委员会深入开展了对我省人民调解工作现状的调查研究，提出了人民调解工作地方立法的必要性和需要重点规范、解决的问题。2008年，省人大常委会正式把制定人民调解工作地方性法规列入年度立法计划后，省人大内务司法委员会立即成立了立法领导小组和起草小组，拟定了工作方案，并认真组织实施。省司法厅主要领导和有关人员分别参加领导小组和起草小组，自始至终参与了条例草案的调研、起草论证和修改。“5·12”汶川特大地震发生后，立法起草小组不间断地开展了对条例草案的调研、论证工作，并对人民调解在抗震救灾和灾后重建中作用发挥情况进行了重点了解。条例草案多次修改和广泛听取了成都、绵阳、巴中等地和省法院、省财政厅、省编办、省公安厅、省民政厅等省级单位的意见，经省人大内务司法委员会全体会议审议同意提请本次常委会审议。
三、条例草案涉及的几个重点问题
（一）关于人民调解的对象和范围
我国宪法、《人民调解委员会组织条例》等相关法律法规将人民调解的对象界定为民间纠纷，仅限于公民与公民、公民与法人及其他社会组织之间的具有民事权利义务内容的纠纷。为了更好体现人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层民主自治方式，发挥其扎根基层、贴近群众的优势和维护社会稳定“第一道防线”的基础性作用，结合党的十六大以来对社会矛盾纠纷的论述和我省的具体实践，条例草案将人民调解的对象界定为矛盾纠纷，明确为公民、法人及其他社会组织相互之间的各种矛盾纠纷。既包括具有民事权利义务内容的纠纷，也包括不具有民事权利义务内容，但需要人民调解组织化解的影响社会和谐稳定的恩怨等各种因素。
（二）关于人民调解委员会的设置和人民调解员的产生
《人民调解委员会组织条例》规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，调解纠纷由委员进行。经过近20年的发展，这些规定已不适应新的形势需要。实践中乡镇、街道普遍设立了人民调解委员会，企业事业单位和其他社会组织根据需要也设有人民调解委员会，通过选举、聘任等方式产生的人民调解员的数量已远远超过委员的数量。条例草案对不同层次的人民调解委员会和调解员予以明确和规范，并将人民调解员的产生方式直接规定为人民调解委员会聘任，从而使人民调解组织网络覆盖面更大，层次更多，组织程序更简便快捷。
（三）关于人民调解的实施
相关法律法规对人民调解的实施未作具体规定，已通过地方立法的省市对此规定差别较大。条例草案以开放的姿态、采取多元化的方式对人民调解的实施作出了具体规定。明确了矛盾纠纷受理、不予受理和接受调解委托的不同情形，规定了人民调解员的具体操作程序和行为规范、当事人的权利义务等，突出体现立法旨在规范行为的本意，使人民调解员和当事人在调解活动中能够正确适用条例，做到调解依法依理，当事人心悦诚服，矛盾纠纷不隐伏积沉。
（四）关于调解协议的履行
在尽量不涉及司法权和诉讼制度的前提下，条例草案吸收了最高人民法院、司法部的有关规定，规定了“人民法院应当依法确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据”、“以金钱、有价证券为给付内容的调解协议，当事人可以向人民法院申请支付令”、“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予其强制执行效力的，债权人可以向人民法院申请执行”等内容。既增强人民调解的严肃性，防止一方当事人反悔，拒绝履行调解协议，使调解协议书成为一纸空文，也体现人民法院通过确认调解协议书的合同效力给予人民调解工作的有力支持，实现人民调解与司法活动的衔接。
（五）关于人民调解的经费保障
人民调解委员会调解矛盾纠纷不收取费用，这是人民调解的优良传统和主要特点，也是深受广大群众欢迎的优势所在。但是，人民调解的矛盾纠纷数量多，内容庞杂，调解难度大，人民调解员往往要付出大量的精力和时间。尽管财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》对经费保障提出了明确要求，但是政府和社会组织对人民调解工作的经费投入和人民调解员的工作补贴仍然难以落实，致使人民调解工作面临部分调解组织瘫痪或半瘫痪，调解队伍不够稳定，调解员积极性不高的困境。对此，条例草案规定：“各级人民政府应当支持人民调解工作，将司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算；根据社会经济发展水平和财力状况适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费；对做出显著成绩的人民调解委员会和人民调解员给予表彰奖励。”通过地方立法，在全省建立起人民调解工作经费保障的长效机制。
以上说明连同条例草案，请予审议。