2008年7月21日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议上
四川省人大财经委员会副主任委员 李代友
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据2008年省人大常委会立法计划，省人大财经委员会于2008年6月24日召开全体会议，对《四川省〈中华人民共和国公路法〉实施办法（草案）》（以下简称《实施办法（草案）》进行了初审，现提请省人大常委会第四次会议审议。我受省人大财经委员会的委托，就《实施办法（草案）》作如下说明：
一、立法的必要性
省委九届四次全会提出“必须下大力气抓紧破解交通难题，以构建出川大通道为重点，加快建设西部交通枢纽”。贯彻省委的决定，加大我省交通法制工作的力度，是当前地方立法工作的重点之一。1998年《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）的施行，对公路事业的发展起到了巨大的推动作用。但是，公路法实施10年来，我国的社会主义市场经济体制基本建立，进入全面建设小康社会和构建和谐社会阶段，公路建设管理的环境发生了巨大变化，加之物权法的颁布实施，以及今年我省5.12汶川地震等突发事件的发生，都对公路建设管理工作提出新的更高的要求。财经委员会审议认为，当前确有必要根据公路法和相关法律、法规，并结合我省公路工作的实际和未来发展的需要制定实施办法：
一是有必要通过制定实施办法细化上位法的有关规定，进一步明确各级政府对不同等级公路的建设和管理责任，促进交通等行政主管部门依法行政，强化对公路规划实施的监督，加强公路建设、养护和收费管理工作。
二是有必要结合我省公路建设管理工作的实际和未来发展的需要，通过制定实施办法，解决新时期公路建设管理面临的村道管理、公路养护市场化、全面治理货车超载超限和公路突发事件应急管理等问题，为新一轮公路建设大发展提供法制保障。
二、立法的过程
省十届人大财经委员会先后于2006年、2007年连续两年将《实施办法（草案）》列入立法调研计划，着手开展了一系列调研论证工作，为制定地方性法规打下了坚实的基础。省十一届人大以来，省人大财经委员会按照省人大常委会和主任会议的部署，继续抓紧调研和起草论证工作，先后两次将《实施办法（草案）》征求意见稿印送省级有关部门和各市、州征求意见，并赴外省、市进行了调研，召开了专家座谈会。省人大财经委员会认为，在广泛听取意见的基础上，经过两年多的调研、论证、起草和反复修改，《实施办法（草案）》已经基本成熟。
三、几个主要问题的说明
（一）关于将村道纳入《实施办法（草案）》的调整范围
按照《公路法》第六条的规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”，村道没有被明确纳入《公路法》范围。但是随着经济社会的发展，村道作为覆盖面最广、通达深度最大，直接惠及农民的交通基础设施，在发展农村经济、促进城乡统筹以及构建社会主义和谐社会中发挥着重要作用，确有必要将村道纳入公路管理的范畴。国务院《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》明确提出将村道作为农村公路的主要组成部分纳入公路养护管理体制中。因此，《实施办法（草案）》在第三条将村道纳入了调整范围，使村道的规划、建设和养护有法可依，有利于农村公路建设和管理事业的长期健康发展，对于促进城乡统筹、建设社会主义新农村具有重要意义。
（二）关于公路规划和建设
公路作为涉及民生的重要公益性基础设施，其规划应当充分听取社会公众意见，接受社会监督。由于现行法律法规对公路规划的实施缺乏必要的监督规范，在公路规划的实施过程中，经常会出现随意变更公路规划、扩大规划范围，以及城镇、开发区规划与已经批准的公路规划之间相互冲突等情况，使公路规划实施不够严格，不能发挥应有的作用。《实施办法（草案）》第六条和第七条对公路规划制订中的公众和专家参与机制、规划实施中的社会监督等内容作出了规定，以促进公路规划制订和实施的公开、透明，确保公路规划实施的严肃性。
公路建设必须符合基本建设程序是国家相关法律法规的总要求，但公路作为一种专业性很强的特殊构筑物，有别于其他建筑，国务院出台的相关管理条例赋予了交通行政主管部门在公路建设工程的质量、勘察设计、市场准入、安全生产等管理中的监督管理的职责，有必要根据国家相关法律法规结合我省公路建设的实际进行细化，进一步规范公路建设秩序，提高公路建设质量。在《实施办法（草案）》第十一条第二款规定交通主管部门对初步设计和施工图设计审查、施工许可审批、竣工验收职责的审批职责，第十三条规定了公路建设项目实行质量终身负责制和保修制度，第十五条规定了公路建设项目的从业单位和人员的从业资质和资格管理等。
（三）关于公路养护管理
公路养护具有生产性质，当前公路养护与公路管理机构的行政管理职能合二为一，政企不分，社会化程度不高，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，不适应社会主义市场经济的客观要求。从公路建设、管理和养护的发展趋势来看，很有必要将养护生产从公路管理机构中分离出去，逐步实现公路养护市场化。但是，考虑到现阶段市场化养护体制正在建立过程中，尤其是国家对涉及养护企业资质等方面的问题尚未出台相关规定，因此，《实施办法（草案）》第二十二条对养护管理体制只作出了原则性规定：“公路养护应当逐步实行公路养护行政管理和养护作业分离制度。公路管理机构应当采用招标投标的方式，选择符合条件的养护作业单位承担公路养护作业”，在第二章其他条文中对公路养护作出了一系列规范。
（四）关于收费公路
收费公路路况差的问题已成为社会焦点，群众反响强烈，主要原因一是经营者重收费轻养护，二是缺乏必要的监督和处罚手段。《实施办法（草案）》根据《公路法》的立法体例，在第五章中对收费公路的养护资金、养护规范等做了具体规定，同时在第三十八条明确了收费公路经营者严重违反收费公路管理法规的，省人民政府可以撤销收费公路的收费权。
（五）关于公路突发事件应急管理
5.12汶川地震的发生，体现出对公路突发事件进行应急管理的必要性和重要性。《实施办法（草案）》第六章对公路突发事件的应急管理作出了一些原则性的规范，明确了各级人民政府以及交通主管部门、公路管理机构的职责，规定了公路建设、养护、经营等单位的义务，对公路突发事件应急预案的制定、应急物资的准备、应急演练等内容作了具体规定。
（六）关于法律责任
《实施办法（草案）》法律责任一章相对简单，只有5条内容，原因是《实施办法（草案）》中一些禁止性、义务性规范，在《公路法》、国务院《收费公路条例》以及《四川省公路路政管理条例》中已经有相应的处罚条款，考虑到实施办法的补充性质以及条文简化的要求，《实施办法（草案）》在第五十一条设置了概括性的规定：“违反本办法规定的其他行为，由有关部门依照相关法律法规处理”。
《实施办法（草案）》第四十八条是针对第二十条、第三十四条第一款设置的公路养护管理瑕疵责任规定。当前公路管理机构涉诉案件大量增加，一些单位和个人因行驶公路而导致人身、财产损害向人民法院提起行政或民事诉讼。一些基层法院在审理案件过程中存在一种倾向，即在找不到责任主体的情况下，不管公路管理机构是否存在过错，都判定公路管理机构承担赔偿责任。财经委员会审议认为，公路管理机构所管理的公路属于公益性的公共产品，其所有的费用均来源于国家财政收入，公路管理机构对所管理的公路进行养护管理，是履行法定职责的行政行为。对单位和个人因行驶公路而导致的人身、财产损害，应当本着过错责任原则承担行政赔偿责任，这种责任不能无限制扩大，否则将不利于公路事业的发展。其次，经营性公路的经营者因拥有向公路使用人收取通行费用的权利，其应当履行相应的养护义务。因此经营性公路的经营者对单位和个人因行驶公路而导致的人身、财产损害，应当按照过错责任原则承担民事责任。对于因不可抗力或者第三方责任致使行驶公路的车辆及人员受到损害的，公路管理机构和经营性公路的经营者不应承担责任。
以上说明连同《实施办法（草案）》，请一并审议。