成都市人民代表大会常务委员会
四川省人民代表大会常务委员会：
《成都市旅游业促进条例》（以下简称“促进条例”）已由成都市第十五届人民代表大会常务委员会第八次会议于2008年12月30日表决通过，现就有关情况说明如下：
一、关于制定《促进条例》的过程
1999年11月23日成都市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1999年12月10日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准的《成都市旅游管理条例》（以下简称“管理条例”），颁布实施9年来，对规范旅游市场秩序、优化旅游发展环境、推动旅游业健康快速发展起到了重要作用。但随着我市旅游产业发展水平的不断提高，旅游市场规模的迅速扩张，旅游业发展面临着许多新情况、新问题，需要对《管理条例》予以补充、完善；加之，随着《行政许可法》的颁布实施，《管理条例》中的一些条款与之不相适应，也应当加以修改。基于此，2006年6月8日，成都市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了《关于修改〈成都市旅游管理条例〉的决定》（以下简称“《修改决定》”），并报请省人大常委会批准。
2006年9月28日，省十届人大常委会第二十三次会议表决通过了《四川省旅游条例》（以下简称“省条例”），自2006年11月1日起生效施行。《省条例》全文8章84条，从旅游促进、旅游经营（包括旅行社、导游、旅游景区景点、旅游客运、旅游宾馆饭店、旅游购物以及演出活动、网络经营等）、旅游者的权利义务、行业自律、行政监管、法律责任等方面对旅游产业发展诸要素作了全面系统规定，完全涵盖了《管理条例》的现有内容。在此情况下，修改《管理条例》已丧失现实意义。经两级人大常委会协商后，省上决定终止审议《〈修改决定〉报批案》，由市人大常委会结合成都实际，另行制定《成都市〈四川省旅游条例〉实施办法》（以下简称“实施办法”），同时废止《管理条例》。
《实施办法》的制定列入了市十四届人大常委会2007年度立法计划。2007年初，市旅游局会同市政府法制办，在深入学习研究《省条例》、系统总结我市旅游管理工作实践、认真借鉴兄弟省市经验的基础上，五易其稿，形成了《实施办法（草案代拟稿）》。代拟稿于2007年10月初经市政府常务会议通过后，形成了《实施办法（草案）》提请市人大常委会审议。
2007年10月23日，市十四届人大常委会第三十五次会议对《实施办法（草案）》进行了第一次审议。常委会组成人员提出了一些意见、建议。会后，市人大民宗侨外委会同市人大常委会法工委、市旅游局和市法制办，根据常委会组成人员的审议意见和其他各方面的建议，对《实施办法（草案）》进行了修改，形成了《实施办法（草案第二次审议稿）》。2008年4月18日，市十五届人大常委会第三次会议对《实施办法（草案）》进行了第二次审议。
二审后不久发生的“5·12”汶川特大地震，导致我市旅游业损失惨重，旅游立法的经济基础发生重大转变。震后，市人大法制委会同民宗委、法工委和市旅游局、市法制办，在广泛听取各方意见、深入开展立法调研后认为，《实施办法（草案）》二审前的立法决策根基是欣欣向荣、蓬勃发展的旅游市场，其主要立法任务是细化《省条例》既定条款，进一步规范旅游经营行为，推动我市旅游产业转型升级；而在当前我市旅游业面临消费信心严重不足、行业经营陷入困境、市场环境压力空前巨大的情况下，应调整立法侧重点，将法规草案定位为在结合我市实际，细化《省条例》的同时，增设推动、引导我市旅游市场恢复繁荣、重振旅游产业的内容。
基于这一共识，市人大法制委于12月16日召开全体会议，根据常委会组成人员的意见和其他方面的建议，对《实施办法（草案）》进行了统一审议，形成了《促进条例（草案修改稿）》。12月29日，市十五届人大常委会第八次会议对《促进条例（草案修改稿）》进行了分组审议。当天，法制委再次召开全体会议，根据常委会组成人员的三审意见，对草案修改稿进行了修改，形成了草案表决稿。最后，经12月30日市十五届人大常委会第八次会议第二次全体会议表决通过，形成了现提请批准的《成都市旅游业促进条例》。
二、关于制定《促进条例》的必要性
“5·12”汶川特大地震致使成都市旅游业累计损失300.42亿元，游客遇难51人，受伤114人，行业职工遇难12人，部分旅游景区（点）特别是都江堰、青城山、银厂沟国家级风景区和旅游公共服务设施、旅游城镇等受损严重。酒店客房出租率一度降至30％左右；景区（点）游客接待量也大幅下滑，重灾区下降80％以上。另外，2008年以来，冰冻、藏独、地震后，国家旅游局三次发出组团“禁令”，目前重灾区旅游“禁令”尚未解除；加之世界金融危机的影响，我市旅行社基本停业，直接从业人员面临失业困境。预计2008年全年接待旅游者数量同比下降36.35％；旅游外汇收入同比下降35.85％；接待国内旅游者3800万人次，同比下降10.66％；旅游总收入同比下降8.47％。在此情况下，制定《促进条例》，在《省条例》现有规定基础上，进一步明确各级政府及相关工作部门职责，落实各项旅游产业扶持政策，强化对扰乱旅游市场秩序行为的打击力度，对于重振我市旅游产业，进而实现“三年全面恢复、五年全面提升”的灾后重建总体目标，具有重要意义。此外，随着《行政许可法》和《省条例》的颁布实施，我市1999年制定的《管理条例》的部分条款与之不相适应，急需予以修改或者废止。制定《促进条例》的同时废止《管理条例》，利于维护法制统一，确保《省条例》在本市贯彻实施。
三、关于《促进条例》的主要内容
（一）关于《促进条例》的体例。我们认为，旅游行业的繁荣发展离不开三大基本要素：一是积极有效的产业扶持政策；二是规范有序的市场竞争环境；三是无限旺盛的社会消费需求。基于此，《促进条例》在国务院《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《省条例》的基础上，按照“不抵触、有特色、可操作”的地方立法基本原则，从旅游产业扶持（第二章）、旅游市场规范（第三章）和旅游者权利保障（第四章）三个方面，对我市实施旅游重振、促进旅游业恢复发展工作实践中的一些问题进行规范；另外，设置总则（第一章）、法律责任（第五章）、附则（第六章）三章 ，分别对其他纲领性、处罚性和辅助性内容予以规定。
（二）关于旅游产业扶持。旅游属综合性产业，旅游重振离不开规划、国土、建设、财政、交通、文化、农业、信息、教育等方方面面的支持与配合。《促进条例》在《省条例》及其他法律、法规基础上，从以下几个方面强化政府及其工作部门对旅游产业的扶持职责：首先，明确本市实施旅游带动发展战略（第四条第一款）。其次，规定市和区（市）县人民政府应当将旅游产业的发展纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡规划和土地利用总体规划；在旅游产业发展中优先保障旅游基础和配套服务设施建设，优先支持重大旅游产业项目建设（第七条）。第三，建立旅游产业发展专项资金，强化政府投入。《省条例》第七条规定“县级以上地方人民政府要根据当地旅游发展和财政状况，将旅游资源开发、旅游行政管理和旅游宣传等必须经费列入年度财政并逐年增加；有条件的地区可以设立旅游发展专项资金”。从成都市经济发展水平看，各区（市）县具备建立旅游产业发展专项资金的能力和条件。从实际情况看，目前我市已有17个区（市）县政府建立了旅游专项资金，资金数额最多的达1000万元以上。为更快更好地推进我市旅游产业的发展，《促进条例》明确规定：“市和区（市）县人民政府应当设立旅游产业发展专项资金，用于旅游资源开发和保护、旅游行政管理、旅游规划编制、旅游宣传促销等项开支。旅游产业发展专项资金列入年度财政预算，并随财政收入的增长而逐年增加”（第八条）。第四，要求旅游公共服务设施纳入工程规划，实现同步设计、同步建设、同步投产（第十二条）。第五，将旅游人才培养确定为政府职责（第十五条）。第六，要求政府对促进旅游产业发展作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励（第十九条）。此外，“旅游产业扶持”一章 还对旅游资源保护（第九条）、立项与规划（第十条）、旅游用地（第十一条）、旅游商品开发（第十三条）、市场拓展（第十四条）、信息服务（第十六条）和旅游采购（第十八条）等事项作了规定。
（三）关于旅游市场规范。关于旅游市场各参与主体的经营行为，《省条例》第三章 以8节42条（第十五至五十六条）的篇幅作了全面系统的规定。为避免重复立法、突出地方特色，《促进条例》主要从以下几方面对《省条例》予以补充细化：一是，根据“5·12”汶川特大地震经验，规定了“市和区（市）县人民政府应当建立涉旅安全防范和监管工作机制，建立旅游紧急救援服务体系。旅游经营企业应当建立安全生产规章制度，制定旅游突发事件应急预案，及时有效处置旅游安全责任事故”（第二十条）。二是，针对个别旅行社为了降低经营成本，采取“借用”方式使用旅游客运车辆（船舶），与无旅游客运资质的车辆（船舶）拥有者签定无偿“借用”合同，并将“借用合同”作为证明其行为合法的证据向执法部门出示，以规避《省条例》第三十一条的情况，规定了“旅行社使用旅游客运汽车、船舶运送旅游者的，应当选择具备旅游客运资质的运输企业为汽车、船舶提供方”，并设置了相应的处罚手段（第二十一条第二款、第三十八条第二款）。三是，结合我市实际，对旅游行业的劳动用工、员工报酬以及导游人员服务质量评价管理问题作了规定（第二十二、二十三、二十四条）。
（四）关于旅游者权利保障。在旅游消费关系中，由于信息资源占有不对称，旅游者相对于旅游经营者而言，处于弱势地位，其合法权益比较容易受到侵害；而旅游者及旅游消费需求又是整个旅游业存在与发展的基础和本源。为体现实质平等、社会公平和人权保障的价值取向，实现旅游重振目标，《促进条例》从保护弱者的角度出发，在国家、省上相关法律、法规的基础上，对旅游产品宣传、景区景点旅游信息发布、服务项目及费用构成、合同价差、旅游保险等事项作了补充规定，并设置了相应的处罚措施（第二十九至三十四条、第四十至四十二条）。同时，为体现权利义务对等原则，对旅游者应当履行的义务也作了规定。根据5·12汶川特大地震经验，《促进条例》特别强调了旅游者“在突发事件或重大自然灾害等紧急情况下，应当服从和配合旅行社、导游的统一组织和指挥。”（第三十五条）
（五）其他需要说明的几个问题。
1、关于农家乐。成都作为中国农家乐发源地，农家乐旅游已经成为成都旅游特色品牌。为了鼓励、繁荣农家乐发展，《促进条例》第十七条 和第四十四条第一款对其作了规定。
2、关于自驾自助游。自驾自助旅游作为旅游经营中的一种时尚旅游产品，随着人们物质文化生活水平的不断提高，呈逐年增长趋势，对自驾自助旅游市场的规范已成为旅游业经营发展的必然要求。为此，《促进条例》第三十三条 和第四十四条第二、三款对其作了规定。
3、关于旅游执法管辖。实践中，旅游市场监管实行属地化（旅游行政违法行为发生地）与属人化（旅游经营者注册登记地）相结合的原则，旅游合同缔结地和履行地（违法、违约行为发生地）经常不相一致。为加大对扰乱旅游市场秩序行为的打击力度，维护旅游者合法权益，《促进条例》规定了“本市登记注册的旅游经营者在本市行政区域之外，从事违反本条例强制性规定行为的，市和区（市）县旅游行政主管部门可以按照本条例的相关规定实施处罚，但是该行为在发生地已经受过处罚的除外。”（第三十七条）
以上说明，请连同《成都市旅游业促进条例》一并予以审议。