2008年11月18日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议上
四川省人大常委会委员、民族宗教委员会委员 陈恩美
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省第十一届人大常委会第五次会议审议了《四川省民族自治地方自治法规报批程序规定（草案）》（以下简称《草案》）。委员们充分肯定了立法的合法性和必要性，同时对草案提出了修改意见。会后，省人大民族宗教委员会（以下简称民宗委）逐条研究了委员们的意见，并与部分委员就修改问题进行了讨论和沟通。在此基础上，民宗委于2008年10月28日召开委员会对草案进行了修改，形成了第二次审议稿（以下简称二审稿）。现将修改情况作如下说明：
一、根据委员们的意见进行了认真的修改
1.草案第三条修改为：“应当于每年第三季度将下一年度的立法项目报送省人民代表大会民族宗教委员会”。
2.删去草案第五条、“协助”二字，修改为“省人民代表大会民族宗教委员会应当指导自治州、自治县的报批工作”。
3.草案第六条“经自治州、自治县人民代表大会批准的法规文本及其说明”修改为“经自治州、自治县人民代表大会通过的法规文本及其说明”。
4.对草案第十一条关于报请机关要求撤回报请批准的自治法规的规定进行了补充，增加了“应当说明理由”、“并向常务委员会报告”的内容。
5.草案第十二条第二款“如果报请机关认为确有必要制定的，可以按照本规定重新报请批准”。修改为“如果报请机关认为确有必要制定的，可以按照本规定第二次报请批准”。以明确重新报请批准的次数。
根据委员们的意见，还进行了部分文字修改。
二、经过讨论后予以保留的条款
1.有委员提出，报请批准的自治法规虽不违背第九条规定的合法性原则，但如果规定不够科学合理，是否可以在修改后再批准。民宗委认为：第一，从现行法律关于批准权的规定看，批准权性质上属于立法监督权，其权限应当界定为合法性审查。自治法规是否科学和合理，应当主要由制定机关审议决定。第二，加强和规范前期指导工作，不断促进和提高自治法规的科学性和合理性。草案第四条、第五条 确立了前期介入制度，明确了自治法规在通过之前60日，应当报送民宗委并在民宗委的指导和帮助下广泛征求省人大各专门委员会和省级有关部门的意见，将有关自治法规科学性、合理性的意见及建议的听取及采纳问题解决在自治法规通过之前。因此，不再修改草案相关规定。
此外，民宗委还就涉及前期指导工作的机构、审议自治法规的会议形式等问题进行认真研究，予以保留草案相关规定。
2.有一位委员对制定报批程序规定的必要性、合法性有些质疑。民宗委极为重视，进行了慎重严肃的讨论并予以说明和解释。
质疑之一：“制定四川省民族自治地方自治法规报批程序规定有没有必要”?“以前人大曾制定过立法程序，这个程序的大部分内容都已经涵盖了规定的内容。”所谓“以前人大曾制定过立法程序”，是指2001年2月省第九届人民代表大会第四次会议通过的《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》（以下简称《立法程序规定》）。但并不是《立法程序规定》“已经涵盖了《草案》的大部分内容”。相反，《立法程序规定》共40条，仅有5条涉及批准权（包含两项批准权），且在许多重要原则和程序问题上语焉不祥甚至与上位法规定相违背，已经不能作为省人大常委会正确行使自治法规批准权的基本依据。例证如下：
第一，关于立法模式存在的问题
《立法程序规定》采取混合立法模式，对省人民代表大会及其常委会制定地方性法规、常委会批准较大市的地方性法规以及批准自治法规等事项一并作了规定。制定地方法规、批准较大市的地方性法规与批准自治法规，是三个不同性质的概念，不同内容的权力，各自具有不同的标准和程序，通过一部法规进行统一规制难以科学慎密。所以，就立法模式而言，制定报批程序规定之根本目的，就是将规范省人大常委会对于自治法规的批准权从现行的《立法程序规定》中分离出来，以有利于准确划分制定权与批准权的界限，有利于准确划分批准自治法规与批准较大市的地方性法规的界限。
第二，关于审查标准存在的问题
审查标准，是关系一部自治法规能否得到批准、省人大常委会能否正确行使批准权的最基本规定。然而，《立法程序规定》的相关规定却模糊不清甚至与上位法相违背。《立法程序规定》第37条规定：“报请批准的地方性法规，与宪法、法律、行政法规和本省的地方法规不抵触的，省人民代表大会常务委员会应当在四个月内予以批准。”这是援引的《立法法》第63条，是仅适用于审查较大市的地方性法规的标准。《立法程序规定》没有明确上述标准是否也适用于审查自治法规。如果理解为不适用，那自治条例、单行条例的审查标准是什么?它能否与法律、行政法规和本省的地方法规相抵触?《立法程序规定》中没有明确；如果理解为适用或参照地方性法规的审查标准，显然就违背了上位法的相关规定，其要害在于减损了“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”的权限、特点和优势。因此，《草案》第9条明确规定了自治法规的审查标准。
第三，关于审查权限和审查结果存在的问题
依据宪法、民族区域自治法和立法法相关规定的基本原则，批准权是省人大常委会依法享有的一项立法监督权，其权限范围应当界定为对自治法规进行合法性审查，其审议结果是对报批的自治法规作出批准与否的决定，而不应享有对于已经民族自治地方人民代表大会通过的自治法规文本的修改权。《立法程序规定》对此没有规定。因此，《草案》第10条对于审查权限和审查结果作了明确规定。综上所述，《草案》采用单独立法体例，对民族自治地方立法报批过程中涉及的立法计划报送、征求修改意见、报批、审批标准、审批结果、期限、通过、备案、公布实施等程序进行专门系统地规范。
质疑之二：“省人大常委会有没有制定这种规定的权限，符不符合立法法的有关规定”?宪法第100条、组织法第43条、立法法第66条均一致规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触情况下，可以制定地方性法规。民宗委认为：批准权是省人大常委会的法定职权。在行使此项职权过程中，只要不同宪法、法律、行政法规相抵触，又不属于国家专项立法事项，根据实际情况和需要制定关于行使批准权的具体程序规定，完全符合立法法相关规定。我国没有统一的关于省级人大常委会如何行使自治法规批准权的程序规定，事实上该事项均由各辖有民族自治地方的省级人大或其常委会自行规定。
要求斟酌之一：“立法法只规定了报批的程序，没有要求报批立法计划项目，所以第三条 值得斟酌。”第一，严格说，立法法只授予了省级人大常委会批准权，并没有规定报批的程序；第二，《草案》没有要求“报批立法计划项目”，而只是要求“报送立法计划项目”，实际上仅是报请机关提前通知省人大民宗委其近期的报批计划，以便民宗委对征求意见、提请主任会议审议等事项上作好安排。因此，保留原条款。
要求斟酌之二：“第四条规定60日前送民宗委征求意见，省人大制定的立法程序规定30日前，故该条应进一步斟酌。”第一，制定报批程序规定的目的就是要将批准权从《立法程序规定》中分离出去，作出不同规定是当然的。第二，民宗委征求了三州四县报批主体的意见，结合本委员会工作实践，认为60日比较合理，能够有比较充裕的时间，根据自治法规的具体内容和情况，采取不同形式，广泛征求省人大各专门委员会及省级相关单位、专家学者以及常委会组成人员的意见和建议，使自治法规在通过之前，符合合法性标准并具有科学性和合理性。因此，保留原条款。
要求斟酌之三：“规定第五条 也应斟酌。人大系统没有上下级领导关系，只有指导关系。建议该条改作省人大民宗委应受省人大常委会委托指导和协助自治州、自治县的报批工作。”第一，准确地说，人大系统上下级关系比较复杂，不仅是指导关系。具体而言，人大系统具有从下向上的选举关系；从上向下设定的法规制定程序中的从属关系；各级人大之间权力行使中的层级分工关系，各级人大具有相对独立的法律地位、法定权力和行使权力的法律程序；对于辖有民族自治地方的省级人大常委会与民族自治地方之间，还有立法监督或批准关系。第二，草案无论从规范还是条文或文字表述等方面，仅程序化了指导关系和立法监督或批准关系，并没有通过设置任何条款确立领导关系。第三，省人大常委会与各专门委员会的关系及其职权已由组织法第30条明确规定，没有必要作出“再行委托进行指导”之类的模糊性规定。因此，保留原条款。
四川省民族自治地方自治法规报批程序规定（第二次审议稿）》及以上审议意见，请予审议。