2008年9月22日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议上
四川省人大民族宗教委员会主任委员 颜继禄
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现就《四川省民族自治地方自治法规报批程序规定（草案）》（以下简称报批程序规定）作如下说明：
一、制定《报批程序规定》的合法性和必要性
（一）我国法律关于民族自治地方自治法规的制定及其批准有明确规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效。并报全国人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）第19条作出了与《宪法》第116条相同的规定。《中华人民共和国立法法》第66条第1款重申了《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条相同的规定。第89条第3款对程序性问题作了补充规定。“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”第66条第2款明确规定了民族自治地方自治法规可以对上位法作出变通，并明确规定了变通的基本原则和事项范围。“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”因此，民族自治地方的立法权限及其基本程序十分明确。民族自治法规的产生要经由两个独立阶段：一是民族自治地方人民代表大会制定自治法规的程序；二是全国或省级人民代表大会常务委员会批准自治法规的程序。四川省人大常委会对凉山州等三个自治州、北川县等四个自治县的民族自治法规制定《报批程序规定》，以更加科学严密的制度规范批准权具有充分的合法性。
（二）制定《报批程序规定》是省人大常委会依法履职的需要。近年来，省人大常委会认真履行法定职责，确保了民族自治地方立法权的有效行使。但是，随着民族自治地方立法内容的拓展和立法进程持续加速，现有的关于批准权的规定应当得到完善和修正。一是2001年2月省第九届人民代表大会第四次会议制定了《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》（以下简称《立法程序规定》），采取混合立法模式，对省人民代表大会及其常委会制定地方性法规、常委会批准较大市的地方性法规以及批准民族自治地方自治法规等事项一并作了规定。第37条规定：“报请批准的地方性法规，与宪法、法律、行政法规和本省的地方法规不抵触的，省人民代表大会常务委员会应当在四个月内予以批准。”这是援引的《立法法》第63条，指的是较大市的人大及其常委会立法的审查标准，没有明确是否包括民族自治地方立法。如果理解为不包括，那民族自治地方自治法规的审查标准是什么?它能否与法律、行政法规和本省的地方法规相抵触?该条例没有规定；如果理解为包括或参照对地方法规的审查标准，显然是不符合上位法相关规定的，减损了《中华人民共和国立法法》关于“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”的权限、特点和优势。二是省《立法程序规定》关于省人大常委会对民族自治法规的审议权限、审议后果等重要问题上的规定也比较模糊甚至与上位法相关规定不相一致。综上所述，制定《报批程序规定》十分必要。
二、《报批程序规定》进入立法计划和起草过程
一是人大代表提出议案。由于民族自治地方自治法规在报批过程中存在的上述问题，在2008年1月召开的省十一届人民代表大会第一次会议上，11位人大代表联名提出了《制定四川省关于民族自治地方自治法规报批程序的规定》的议案。建议省人大常委会对民族自治地方立法的报批程序进行系统规范。
二是列入立法计划。5月初，省人大常委会第5次主任会议决定将《报批程序规定》纳入2008年的立法计划。
三是组成专家小组。省人大民族宗教委员会委托专家小组起草《报批程序规定（征求意见稿）》，6月中旬专家小组完成了《报批程序规定（征求意见稿）》。
四是广泛听取意见。6月中旬至7月中旬，省人大民族宗教委员会先后向省人大各专门委员会、省级有关部门、自治州和自治县人大及专家学者等各方征求了意见，进行了初步修改。
五是召开委员会讨论修改。7月24日，省人大民族宗教委员会召开全体会议，对《报批程序规定（征求意见稿）》逐条进行了认真地讨论和修改，最终形成《报批程序规定（草案）》。
三、《报批程序规定》的重要内容和特点
（一）立法目的：同时规范民族自治法规的报送和批准程序。
《报批程序规定（草案）》第一条将立法目的确定为：“为规范四川省民族自治地方自治法规的报送和批准程序，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的相关规定，结合四川省民族自治地方立法工作实际，制定本规定。”
（二）立法体例：单独规范省人大常委会对民族自治法规的批准权。
《报批程序规定（草案）》的根本特征和创新在于实现将规范省人大常委会对民族自治法规的批准权从现行的《立法程序规定》中分离出来，以有利于准确划分制定权与批准权的界限，有利于准确划分审议批准民族自治地方自治法规与审议批准较大市的地方性法规的界限。《报批程序规定（草案）》采用单独立法体例，对涉及民族自治地方立法报批过程的计划、征求修改意见、报批、审批标准、审批结果、期限、通过、备案、公布实施等程序进行专门系统地规范。
（三）立法内容：突出民族自治法规报批的特点。
1、实行前期介入制度。由于民族自治地方人民代表大会可以依照当地民族的特点，依法对法律和行政法规的规定作出变通规定，这就会出现民族自治法规与法律、行政法规、地方性法规和上级政府规章之间不一致的情形。在实际工作中，要保证民族自治法规依法获得批准并且生效后能够得以实际贯彻执行，民族自治法规在制定过程中就必须适当地设置省人大常委会或其专门委员会的前期介入制度，协调好民族自治地方与法律、行政法规、地方性法规和上级政府规章之间不一致的情形。因此，《报批程序规定（草案）》第四条、第五条 专门设置了前期介入制度。规定了报请机关应当在报请批准的自治法规在其人民代表大会通过的60日之前，送省人民代表大会民族宗教委员会征求意见，明确了省人大民族宗教委员会指导和协助报请机关征求有关部门意见的职责和程序。
2、细化审议标准。省人大常委会行使批准权的基本原则是既要维护国家法制统一，又要保证民族自治地方的立法权；既要保证民族自治地方变通法律、行政法规的权力，又要把握变通的限制原则和事项范围，细化审议标准对于遵守批准权的基本原则和指导常委会组成人员在审议时进行合法性判断的标准具有重要意义。因此，依据《立法法》的规定，《报批程序规定（草案）》第九条将民族自治法规的审议标准规定为：“（一）是否违背宪法和民族区域自治法的规定；（二）是否违背其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定；（三）是否违背法律或者行政法规的基本原则；（四）是否确有变通、补充的必要；（五）是否符合立法程序。对不违背上述原则和规定的，应当在4个月内予以批准。”
3、规范审批结果。依据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》相关规定的基本原则，批准权是省人大常委会依法享有的一项立法监督权，审议结果是对报批的自治法规作出批准与否的判断和决定，而不应享有对于已经经过民族自治地方的人民代表大会通过的自治法规文本的修改权。因此，《报批程序规定（草案）》第十条第二款对审批结果规定为：“省人民代表大会民族宗教委员会根据第九条第一款的规定和省人民代表大会常务委员会组成人员的审查意见，向常务委员会主任会议提出审查结果的报告；由常务委员会主任会议决定提请常务委员会全体会议表决的自治法规，由常务委员会组成人员的过半数通过。”
4、二次提交制度。《报批程序规定（草案）》明确规定了二次提交制度。对未获批准的自治法规，《报批程序规定》第十二条第二款规定：“如果报请机关认为确有必要制定的，可以按照本规定重新报请批准。”还对报请批准的自治法规未获通过时的处理、表决前的撤回制度、公布和备案、民族自治法规修改或废止等作出了明确规定。
《报批程序规定（草案）》连同以上说明，请予审议。