2009年5月25日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议上
四川省林业厅厅长　　王　平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　按照省人大常委会立法计划要求，《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法（草案）》（以下简称《实施办法（草案）》）经2009年2月3日省人民政府第25次常务会议讨论通过，现提请省人大常委会审议。我受省人民政府的委托，现就《实施办法（草案）》作以下说明：
　　一、立法的必要性
　　土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。本草案中所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。
　　我省土地沙化的形势十分严峻，据2004年沙化土地监测报告，全省有85个县存在土地沙化问题，沙化土地面积达1411.5万亩（占全省幅员面积的1.94％），其中，川西北地区有沙化土地1117.56万亩，占全省沙化土地总面积的80.6％，涉及31个县，其中若尔盖、红原、阿坝、石渠等县草地沙化较为严重。
　　川西北地区的沙化主要包括高寒草地沙化和干旱干热河谷沙化两大类，涉及的范围比较广，既有点状的零星分布，也有面积较大的集中成片分布。目前，对生态环境和社会经济危害最大的沙化是高寒草地的沙化，占川西北地区沙化面积的75.1％，主要是人为破坏湿地和过牧所致。据调查，沙化面积从1949年的175.31万亩增加到2004年的1117.56万亩，较1949年增加了5.3倍，年增长率为3.4％。其中，50年代和60年代沙化面积的年增长率为3.6％，70年代、80年代和90年代的年增长率4.1％。从沙化土地面积增长趋势来看，60年代较50年代增加了79.5万亩，70年代较60年代增加111万亩，80年代和90年代较70年代增加223.5万亩，2000年较上世纪90年代增加了244.5万亩。1994年至2004年10年间，流动沙地面积增加了34％，半固定沙地面积增加了46％。由此可见，近几十年来川西北地区的沙化面积增长很快，且一直呈上升趋势，恶性沙化—沙漠化的趋势在急剧增加。
　　川西北地区是我国两大水系——长江、黄河的主要发源地，是长江、黄河上游重要的水源补给区，但随着沙化面积的急剧扩张，湿地受到侵蚀萎缩，尤其是河道两侧沙化的扩张，极有可能造成河流的改道或消失。目前，若尔盖的黑河，有的河段两岸全为固定沙地，河道在不断萎缩。川西北地区沙化的加剧，已危及到我省及国家生态安全以及民族地区经济社会的可持续发展，已引起国内外的广泛关注，有的专家甚至认为“若尔盖草原正以每年11.65％的速度沙漠化，直逼仅400公里之外的成都平原。这不仅使若尔盖草原的生态系统变得十分脆弱，产生的沙尘还可能影响我国北方地区”。
　　为了依法加强防沙治沙工作，2001年8月全国人大常委会颁布了《中华人民共和国防沙治沙法》《以下简称防沙治沙法）。但其规定比较原则，在贯彻执行中的可操作性受到一定限制，无法完全解决我省防沙治沙工作中的问题。为有效推进我省防沙治沙工作，结合我省实际，制定与防沙治沙法配套的地方性法规，是非常必要的。
　　二、立法的过程
　　按照省人大常委会立法计划的要求，我们及时成立了《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法》起草组。起草组结合我省几年来贯彻防沙治沙法的情况，在深入调查研究的基础上，针对防沙治沙方面存在的突出问题，依据防沙治沙法以及国家林业局的有关规定，经反复讨论、修改，于2007年9月向省政府报送了《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法（代拟稿）》。2008年，省政府法制办书面征求了省发展改革、财政、建设、国土、水利、环保、畜牧、编办、气象等省直有关部门和21个市（州）政府的意见，并先后到阿坝州若尔盖、红原和甘孜州康定、道孚、炉霍等地进行了实地调研，还学习借鉴了内蒙、陕西、新疆、甘肃等兄弟省市立法经验和做法。在此基础上，经反复修改，形成了《实施办法（草案）》。
　　三、几个主要问题的说明
　　（一）关于对沙化土地实行分区治理的问题。根据我省沙化土地实际情况，草案将沙化土地划分为封禁保护区、自然恢复区和治理利用区三个分区，对不同分区，采取不同的治理措施，有利于区分情况对沙化土地进行治理。因此，草案第十二条、第十三条、第十四条规定：在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动；在自然恢复区内，禁止砍挖林草植被及放牧、开垦、采矿、挖沙等破坏植被的活动。经县级以上地方人民政府林业行政主管部门批准，可以进行适度的抚育、复壮等活动，以改善和提高自然恢复区的生态功能；在治理利用区内，可以进行适度的开发利用。
　　（二）关于在治理区内进行适度开发利用的问题。治理利用区是指宜被治理或者治理后能够适度利用的沙化土地。在治理区内进行适度开发利用，仍要坚持预防和治理的原则，因此，草案第十四条规定：在治理利用区内，从事工程建设项目，应当依法提交环境影响报告；从事种植业、养殖业、加工业、开采业等活动的，应当遵守有关法律、法规，采取必要的防护措施，防止因造成地下水水位下降、地表塌陷和植被枯死等情况而加重土地沙化。
　　（三）关于草地沙化的防治问题。针对我省草原超载放牧、滥牧致使草原退化和草地沙化的现象，为了加强对土地沙化的预防，根据我省的实际情况，草案第十五条、第十六条与《中华人民共和国草原法》作了相应的衔接规定，即：县级以上地方人民政府应当加强牧草资源管理，依据当地牧草资源数量以及载畜能力，统一规划，以草定畜，核定牲畜总量。县级以上地方人民政府畜牧行政主管部门应当重点组织建设人工草场，指导农牧民改良草、畜品种，推行舍饲和圈养；保护草原植被，实行轮封轮牧；禁止超载滥牧，防治草原虫害、鼠害，防止草原退化和草地沙化。
　　（四）关于营利性防沙治沙的问题。营利性治沙活动是指不具有沙化土地所有权或者使用权的单位和个人，在依法取得土地使用权后，以获取一定经济收益为目的，采取各种措施对沙化土地进行治理和利用的治沙活动。为了规范和引导营利性防沙治沙活动，草案第二十一条规定：政府鼓励、支持、引导单位和个人从事营利性治沙活动。同时，针对营利性治沙项目可能出现的“边治理、边开发利用、边破坏”和“以治理为名、行开发利用之实”等问题，依据《中华人民共和国防沙治沙法》第二十六条、第二十七条的规定，草案规定：从事营利性治沙活动的治理者应当提出治理申请、制定治理方案，治理后的林草覆盖率应当不低于50％，并接受林业行政主管部门组织的验收（第二十二条、第二十三条）。
　　（五）关于生态公益林的经济补偿问题。对单位和个人从事防沙治沙活动，其治理后的沙化土地被划为生态公益林的，应当给予治理者合理的经济补偿。对此，草案第二十五条规定：沙化土地治理后被划为生态公益林的，县级以上地方人民政府应当组织评估，给治理者予以合理经济补偿。
　　以上说明连同《实施办法（草案）》，请一并审议。