2009年5月25日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议上
省人大常委会委员、省人大内务司法委员会委员 沈 涧
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大内务司法委员会的委托，现就《四川省志愿服务条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明。
一、立法的必要性
志愿服务作为一项高尚的社会公益活动，是社会文明进步的重要标志。自1993年共青团中央发起实施“中国青年志愿者行动”以来，我国的志愿服务事业蓬勃发展，受到党和政府以及社会各界的高度关注。党的十六届六中全会明确要求“以相互关爱、服务社会为主题，深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。党的十七大进一步提出要“完善社会志愿服务体系”。据统计，目前全国已有23个省、市制定了志愿服务地方性法规，对志愿服务活动予以支持和规范。
近年来，我省志愿服务事业快速发展。志愿服务组织网络不断完善，服务主体不断增加，服务领域不断拓展，社会影响不断扩大。特别是“5·12”汶川特大地震灾害发生后，来自社会各界数以万计的志愿者赶赴地震灾区开展志愿服务活动，成为抗震救灾大军中的一支重要力量，为赢得抗震救灾伟大胜利作出了突出贡献。但是，目前我省的志愿服务活动缺乏专门的法律规定，志愿服务的内容范围未明确，组织管理体系和志愿者的权利义务不明晰，活动程序不规范，保障机制不健全，严重制约了志愿服务活动的进一步有效开展。制定志愿服务条例，对于鼓励和规范志愿服务活动、维护志愿者和志愿者组织的合法权益、促进志愿服务事业健康发展以及弘扬中华民族助人为乐的传统美德、增强公民社会责任意识、树立良好文明社会风尚，促进社会和谐具有十分重要的意义。
二、起草过程
根据省人大代表提出的议案和团省委提出的立法建议，自2008年换届以来，省人大内务司法委员会加强了志愿服务的立法调研，并提请省人大常委会把制定《四川省志愿服务条例》列入了2009年立法计划。2009年2月，省人大内务司法委员会会同团省委成立了立法起草小组，有针对性地在省内和省外开展了调研，经过深入调研论证，形成了条例草案初稿。立法起草小组书面征求了全省各市、州和省级有关部门的意见，并专程到泸州和德阳、绵阳、广元等地震重灾区以及部分高校了解情况，对条例草案进行了反复修改。省人大内务司法委员会审议认为条例草案已基本成熟，同意提请本次常委会议审议。
三、需要说明的问题
（一）关于志愿服务的范围
条例草案以鼓励、引导和规范各种提供无偿帮助和服务的社会公益活动为出发点，将志愿服务的含义界定为“不以获取报酬为目的，自愿以智力、体力、技能等为他人和社会提供帮助和服务的公益性活动。”其范围包括了以下情形：
1、有组织的志愿服务活动。
（1）志愿者组织依据自己的章程或者接受政府机关委托的志愿服务项目组织开展的志愿服务活动；
（2）政府机关、人民团体根据文化、体育、科技及其他社会公益活动的需要组织开展的志愿服务活动；
（3）不是专门的志愿者组织、但是依据章程可以组织开展志愿服务活动的慈善等社会团体组织开展的志愿服务活动。
2、在自然灾害突发时，公民自发开展的抢险救灾的志愿服务活动。目前其他省市制定的志愿服务地方性法规未予规范。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。其中，发生事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时，政府及其职能部门有能力根据自身职责立即采取措施，控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，公民难以自发介入开展志愿服务活动。必要时，政府将统一组织志愿服务活动。但是自然灾害发生时，因其突发性、广泛性和复杂性，公民自发开展抢险救灾的志愿服务活动成为客观需要。特别是在“5·12”汶川特大地震灾害发生后，公民自发的志愿服务已经获得了全社会的广泛赞誉，应当受到立法的肯定和鼓励。由于自发的志愿服务与有组织的志愿服务相比存在零散、无序、作用分散等不足，因此立法的最终目的是促使其向有组织、有秩序、有效率的志愿服务转化。
3、没有参加有组织的志愿服务活动、服务者直接对服务对象开展的无偿服务活动。目前其他省市制定的志愿服务地方性法规未予规范。条例草案将其纳入志愿服务范围，体现了立法对此类较为普遍、彰显中华民族扶贫济困、助人为乐传统美德的行为的认可，明确了服务者作为志愿者的权利义务以及法律责任，完善了条例草案的调整范围。由于直接的志愿服务与有组织的志愿服务相比存在难以规范、矛盾较多等不足，因此立法的最终目的是正确引导其向有组织的志愿服务发展，使其获得有效的规范和更好的效果。
此外，在一些社区、高校及其他单位内出现了开展志愿服务活动的团队，长期从事志愿服务活动，为帮助、服务他人和社会做出了贡献。由于这些团队不具备社会团体法人资格，条例草案没有将其作为独立的志愿服务主体予以规范。
根据志愿服务的定义，条例草案将志愿者的范围明确为“从事志愿服务活动的自然人”。与其他省市限定的“参加有组织的志愿服务活动的个人”相比，范围更加广泛，更具倡导性。
（二）关于志愿服务的组织管理体系
目前其他省、市制定的志愿服务地方性法规中，普遍在共青团机关或者政府相关部门设立志愿者协会，负责指导、组织、协调志愿服务活动，维护志愿者组织的合法权益。
由于志愿者协会是行业自律组织，不能代替政府部门履行职责，且志愿者组织往往以协会冠名，与志愿者协会相混淆，条例草案分别设置了政府的职责和志愿者联合会的作用。条例草案规定，地方志愿者联合会和行业志愿者联合会发挥组织、协调本行政区域或者本行业内的志愿服务活动、维护志愿者组织合法权益的作用。省、市（州）、县（市、区）人民政府设立的志愿服务指导委员会指导本行政区域内的志愿服务活动。从而使志愿服务的组织管理体系更加科学合理。
此外，考虑到志愿者组织的设立程序和活动范围已由《人民团体登记管理条例》等专门法规作出规定，条例草案没有设置专章对志愿者组织再予以规范。
（三）关于对自发的志愿服务活动的规范
为了尽量避免自发的志愿服务活动的零散性、无序性甚至盲目性，充分发挥其作用，条例草案设置了3个条款将自发的志愿服务活动依法转化为有组织的志愿服务活动予以规范。
1、设置对自发的志愿服务活动进行组织管理的主体。根据我国宪法和人民政府组织法以及突发事件应对法等法律的规定，政府依法具有管理社会事务、保护公私财产、保障公民权利、维护社会秩序和对本行政区域内突发事件的应对工作负责的职责，当自然灾害突发时，政府成为法定的抢险救灾的组织者、管理者，自然也是参加抢险救灾的自发的志愿服务活动的组织者、管理者。志愿者组织及其他社会团体属于民间组织，从事的是自愿性活动，不能成为自发的志愿服务活动的法定组织者、管理者，只可以接受政府的委托代为组织。因此，条例草案第十五条规定“自然灾害突发时，志愿者自发开展抢险救灾的志愿服务活动的，自然灾害发生地的人民政府是自发的志愿服务活动的组织者。”
2、设置志愿服务接待机构。为了使组织管理者与被管理者能够有效衔接，条例草案第二十二条规定：“自然灾害发生地的人民政府及其委托的志愿者组织，应当在当地设立志愿服务接待机构，根据需要安排使用和管理志愿者。”为组织管理自发的志愿服务搭建平台。
3、设置志愿者的义务。志愿服务活动的组织者与志愿者之间具有管理与被管理的关系。组织者有权选择志愿者，志愿者有根据自己的意愿和时间、能力等条件选择参加志愿服务活动的权利，志愿者不愿服从管理可以退出有组织的志愿服务活动。因此，条例草案在第十条中规定：志愿者应当接受志愿服务活动的组织者的管理和安排，履行志愿服务承诺。在第二十二条中规定：“自发开展志愿服务活动的志愿者，应当及时与志愿服务活动的组织者联系，并接受志愿服务活动的组织者的安排和管理。”
（四）关于志愿服务的风险预防和伤亡事故处理
一般而言，志愿者从事志愿服务，自然承担自己行为产生的后果。因而条例草案着重从预防风险事故和引导公民参加有组织的志愿服务活动的角度出发作出规定。条例草案第二十三条规定：“除确有必要的情形以外，志愿服务活动的组织者和志愿者应当避免安排和从事需要承担重大管理责任、经济责任或者具有较大人身伤害风险的服务活动。”第二十八条规定：“志愿服务活动的组织者可以根据自身条件和实际需要，为志愿者办理相应的人身保险。志愿服务活动的组织者安排志愿者从事有安全风险的志愿服务活动时，应当为志愿者办理必要的人身保险。”
为了体现对志愿服务的鼓励，条例草案对两类伤亡事故的处理作出了规定。一是条例草案第二十九条第一款规定：“与用人单位建立了劳动关系的志愿者在抢险救灾中遭受重大伤害或者死亡的，依法享受工伤保险待遇。”这一规定不仅可以解除部分志愿者的后顾之忧，也符合有关法律和政策规定。二是条例草案第二十九条第二款规定：“志愿者在志愿服务活动中遭受重大伤害或者死亡，符合《四川省保护和奖励见义勇为条例》的规定的，按照该规定处理。”这一规定与《四川省保护和奖励见义勇为条例》第二条规定的“本条例所称见义勇为，是指公民在履行特定义务以外，为保护国家、集体利益或他人人身、财产安全，不顾个人安危，同各种违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为”相符合。
（五）关于志愿服务的经费保障
志愿服务的资金来源主要以社会捐助为主。但是由于社会捐助具有不确定性的特点，使得志愿服务活动的资金来源具有不稳定性，成为开展有组织的志愿服务活动的瓶颈问题。因此，条例草案第三十三条规定：“县级以上人民政府应当根据实际情况安排必要资金，支持志愿者和志愿者组织开展志愿服务活动。”第三十四条规定：“具备条件的地方，可以依法成立志愿服务基金会。”这不仅使志愿服务的资金有了一定的保障，也有利于募集社会捐助资金，还便于统筹合理安排使用资金，推动志愿服务事业可持续发展。
以上说明连同条例草案，请一并审议。