甘孜藏族自治州人民代表大会常务委员会
四川省人大常委会：
现就《甘孜藏族自治州草原管理条例》（以下简称《条例》）作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
甘孜州是全国少数民族自治州中草原面积最大的自治州，全州拥有天然草地1．42亿亩，占全州国土总面积的61.7％。草地畜牧业是全州经济社会发展的传统产业、基础产业、优势产业和特色产业，是建设长江中、下游地区生态屏障的重要基础，在农牧民的生存发展、民族经济的繁荣振兴、社会局势的和谐安定、改善生态环境条件、提高人民生活水平和质量等诸多方面发挥着举足轻重的作用。随着我州经济发展和对外开放步伐的加快，在草地资源开发利用、管理方面出现了一些新情况和新问题，草地资源开发利用中“重开发、轻保护；重利用、轻管理；重短期效益、轻生态效益”现象十分严重。牧区长期受传统观念、宗教信仰等因素影响，牲畜出栏率低，草原超载过牧现象十分突出。受各种自然灾害和人为因素双重影响，草原板结、沙化和鼠虫害化不断加剧，草原整体退化严重。草原监理体系不健全，执法机构和队伍建设滞后。原《甘孜藏族自治州实施〈四川省《中华人民共和国草原法》实施细则〉的补充规定》因上位法的修改，已不再适用。根据《中华人民共和国草原法》及相关法律法规，结合我州实际，制定《条例》十分必要。
二、制定《条例》的指导思想、基本原则和目的
制定《条例》的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实全面、协调、可持续的科学发展观，围绕我州创建“生态经济第一州”的目标，在推进生态畜牧业发展进程中，坚持以人为本，人与自然和谐发展；坚持以草定畜、草畜平衡，正确处理好产业持续发展、农牧民致富奔小康与保护草原生态环境三者的关系；坚持生态、经济、社会效益并重，有力地促进畜牧业经济的可持续发展。
制定《条例》的基本原则是：坚持法制统一、实事求是、走群众路线、建立健全草原建设保护制度、保护生态环境与维护群众利益相结合的原则。
制定《条例》的目的是：按照科学发展观的要求，根据自治州生态特点和畜牧业发展需要，使《条例》更具有针对性和可操作性，进一步补充完善草原管理、保护、建设、利用的办法和措施，建立健全草原监管机制，明确自治州各级政府和相关部门的监管职责；探索生态补偿机制；解决经济发展与草原生态保护间存在的矛盾；促进草原监理机构和执法队伍建设，依法管理、保护、建设和利用草原，维护和改善生态环境，确保草原资源永续利用，促进畜牧业经济可持续发展。
三、《条例》起草经过
州人大常委会对制定《条例》高度重视，于2007年部署开展草原立法前期立法调研和准备工作，州畜牧局拟写了《条例》草稿。2008年，常委会确定将制定《条例》列入2008—2009年度立法工作计划。2009年3月19日，州人大常委会召开制定《条例》立法工作交办会议，部署立法工作，明确了制定《条例》的指导思想、基本原则和具体要求。州政府庚即组织实施，拟定了工作流程、落实了工作机构、制定了推进方案。2009年6月州畜牧局形成《条例》初稿。州立法领导小组组织开展广泛的立法调研工作，征求各方面意见，各县提出了立法建议意见。7月至9月上旬，州人大常委会组织立法调研组多次深入全州各县调研；专程赴内蒙、甘南、海北、阿坝学习考察；召开草原立法工作座谈会；指导起草组反复对送审稿进行修改。9月下旬州政府法制办对《条例》送审稿进行了审核，并通过政府门户网站全文公告《条例》，广泛向社会、专家学者征求意见；州人大常委会、州政府、州畜牧局分别向省人大民宗委、省政府法制办、省畜牧食品局进行了专题汇报和征求意见。10月，州政府第16次常务会议讨论同意《条例》，以甘府〔2009〕121号议案提请州人大常委会审议；州人大常委会农业与农村工作委员会会同州人大法制委会对《条例》进行了审查。2009年11月，州十届人大常委会第十次会议对《条例》进行了第一次审议，随即报省人大民宗委征求意见。省人大民宗委在省级有关单位广泛征求意见的基础上，作了认真研究，以川人民宗函（2009）26号文向州人大常委会反馈了修改意见。2009年12月，州十届人大常委会第十一次会议对《条例》进行了第二次审议。2009年12月23日州人大常委会党组向州委提请审批《条例》的请示。2010年1月18日甘孜藏族自治州第十届人民代表大会第三次会议审议通过《条例》，现报请省人大常委会批准。
四、《条例》的主要内容
（一）突出保护和改善草原生态环境
为进一步加强草原保护、建设、管理和利用，突出州、县政府在草原资源保护、建设、管理和利用的主导作用和重要职责，在《条例》第一条中规定：“为保护、建设和合理利用草原，维护和改善生态环境，确保草原资源永续利用，促进畜牧业经济可持续发展，提高农牧民生活水平，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国草原法》、《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》和《甘孜藏族自治州自治条例》等有关法律法规，结合甘孜藏族自治州（以下简称自治州）实际，制定本条例。”
探索草原生态补偿机制，是新形势下加强草原生态保护与建设的客观需要，也是推进牧区改革和我州社会主义新牧区建设的必然要求。因此，在草原生态补偿方面：按照中共中央国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕年1号文件）中明确提出“探索建立草原生态补偿机制”和《四川省人民政府关于加快发展现代畜牧业的意见》中提出“探索建立草原生态补偿机制”的要求，借鉴西藏启动草原生态保护奖励机制的作法，在《条例》第九条中规定：“自治州在国家、省政策指导支持下，建立草原生态保护奖励补偿机制。对减畜、薪材替代、牲畜配装电子耳标、生态移民、草原综合治理、草原湿地保护、使用草原机械、推行良种、良法等行为实行奖励或补偿；对工程建设占用的草原实行补偿。”
（二）建立健全草原监理体系
草原监理机构和草原执法队伍，是草原法律法规的执行机构和落实者，没有监理执法机构和队伍，落实草原法律法规就是一纸空文。目前，我州没有单独的草原监理执法机构，专职监理执法人员仅州草原监理站和理塘县畜牧局各有1名，现有的12个草原监理站全部实行与草原站、兽医站“两块牌子、一套人马”合署办公的方式开展工作。由于草原监理工作没有专门的经费、人员和交通工具，执法难以开展。针对我州草原监理体系不完善，监督管理工作滞后的实际，在《条例》第四条中规定：“自治州、县人民政府应当在草原行政主管部门中设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规的宣传，承担草原保护与执法工作，依法查处破坏草原案件，承担草原生态、生产能力和草原保护、建设效益的监测，核定草原载畜量，加强草原自然保护区和草原野生植物资源的保护、管理工作。牧业乡（镇）、半农半牧乡（镇）配备草原管护监理员、村配备草原管理员，负责草原法律、法规的宣传，协助开展草原保护、建设和管理工作，负责巡查草原超载过牧、牲畜出栏、轮牧、转场、饲草基地、草原防火、草原基础设施管护。”
（三）稳定和完善草原承包责任制
稳定和完善草原承包经营责任制是维护牧民的基本权益，有效利用和保护草原，确保畜牧业经济稳步发展的制度保障，针对我州牧区实施草原承包经营责任制的实际，在草原承包、流转、解除合同等方面作出了进一步的规定。在《条例》第六条中规定：“自治州、县人民政府应当稳定和完善草原承包经营责任制。任何单位、组织和个人不得非法转让、强占已承包经营的草原。在不改变草原所有权性质、用途，不损害农牧民权益的基础上，草原承包经营权可以按照自愿、有偿的原则依法流转，任何人不得强迫、阻挠。流转的方式包括转包、租赁、转让、互换、股份合作以及符合法律、法规和国家规定的其它形式。”
（四）推行基本草原、禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度
为合理利用草原资源，依照国务院《基本草地保护条例》等法律法规，在《条例》第五条中规定：“自治州实行基本草原保护制度。县级人民政府依法组织开展辖区内的基本草原划定工作。除国家重点工程建设项目外，任何单位、组织或个人不得擅自改变基本草原用途。”
在《条例》第七条中规定：“自治州实行草原禁牧、休牧、轮牧制度，县、乡（镇）人民政府具体实施，草原监督管理机构负责监督。（一）对草原植被盖度50％以下严重退化、海拔4500米以上生态十分脆弱的天然草原实行禁牧，禁牧最短时限2年；（二）对草原植被盖度50—70％中度退化、植被盖度70—80％轻度退化的草场实行休牧，休牧最短时限1年；（三）对每亩年产草量干物质超过60公斤和植被盖度达到80％的草原解除休牧，实行划区轮牧；（四）县级人民政府确定本辖区内冬春和夏秋草场搬迁时间，并予以公告。”
在《条例》第八条中规定：“自治州实行草畜平衡制度。县级人民政府应当制定草畜平衡实施办法并组织实施。（一）自治州实行各级人民政府行政首长草畜平衡任期目标责任制，考核牲畜出栏率、商品率、草原载畜量等；（二）自治州各级人民政府应当稳定和提高草原生产能力；支持、鼓励和引导农牧民实施人工种草，储备饲草饲料，降低天然草原放牧强度；（三）县级草原监督管理机构根据国家规定制定本辖区内载畜量标准，每3年负责核定一次草原载畜量，并报同级人民政府予以公告；（四）草原承包经营者应当根据草原监督管理机构核定的载畜量及时调整牲畜饲养量，不得超载过牧。”
（五）规范草原征占用行为
在征占用草原的办理程序、补偿标准、草原植被恢复保证金等方面依照草原法、土地管理法和省有关规定，参照青海省、甘肃省等地方性法规的规定，总结我州近年在这方面的通行作法，在《条例》第十一条、第十二条、第十三条中作出了相应规定。如：对征收植被恢复保证金，在《条例》第十一条中规定：“临时占用草原或者在草原上从事其他可能破坏草原植被活动的，应当制定草原植被恢复方案，报县级以上人民政府草原行政主管部门审批，同时缴纳草原植被恢复保证金。草原植被恢复保证金收取标准为当地人工草地建设成本的5至10倍。临时占用者按规定恢复了草原植被的，保证金应当及时退还；未按规定恢复的，由草原行政主管部门用草原植被恢复保证金进行恢复，县级人民政府负责监督。”
（六）规范草原采集野生植物行为
近年来，我州在草原上采集野生植物出现乱采、滥挖、无序采集、破坏性采集等问题，严重破坏了草原植被，引发了不少社会纠纷，为规范采集、管理和查处行为，在《条例》第十四条中规定：“为减少采挖活动对草原植被的破坏，在草原上从事采挖贝母、大黄、黄芪、秦艽等中药材专门活动的，采挖人应当提出申请，经草原承包经营者同意和乡（镇）人民政府审核，由县草原行政主管部门审批并颁发采集证。采挖活动应当接受草原行政主管部门的管理和监督。采集冬虫夏草的具体办法由州人民政府确定。采集虫蛹或从事其他对草原植被破坏较大的采挖活动的，按本条例第十一条的规定缴纳植被恢复保证金。”
（七）对鼓励牧户出栏牲畜作出了规定
针对我州牲畜出栏率低，超载过牧十分突出，阻挠、干涉、破坏牲畜出栏时有发生的现象，在《条例》第十九条规定：“自治州、县人民政府鼓励牧户积极出栏牲畜，设立出栏牲畜专项补贴，对出栏好的县、乡（镇）、村给予奖励；鼓励专合组织及个体营销牲畜。任何单位、组织和个人不得阻挠、干涉、破坏出栏出售牲畜。”
（八）其他
根据我州草原保护、建设、管理和利用实际，对草原防火、机动车辆驶入草原、草原鼠虫害天敌、草原环境的保护等作出了相关规定。
为了强化行政执法，规范执法行为，依法对违反《条例》的行为作出了相关行政处罚的规定。
以上说明连同《条例》请一并审议。