2009年11月24日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
四川省人民政府副秘书长 蔡竞
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
受省人民政府委托，我就《四川省合同监督条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
市场经济是契约经济，合同是契约关系的表现形式。市场通过各类主体间的合同关系组织生产、调节流通、配置资源。从这个意义上讲，合同是市场交易行为的最基本的形式和最重要的载体。合同关系和合同行为广泛存在于我们的日常生产、生活之中，深刻影响到企业的生存发展和个人的生活状况。市场经济是法制经济，合同是契约关系的法律形式。通过当事人自律和政府监管，市场主体之间权利义务得以平衡，合同行为得以规范，交易秩序得以维护。由于市场主体地位强弱和利益诉求的差异，导致自发、无序的市场环境不会天然地催生强者自律的意识，“丛林法则”盛行的地方，文明、进步、和谐便只能是空想。政府监管是调整这种能力和利益差异、促使强者自律的重要途径。
1999年施行的《中华人民共和国合同法》吸收了当今国际民商法发展的新的成果，奠定了我国现代民法基础。其中最重要的成果就是在“契约自由、意思自治”的原则基础上增加了“诚实信用、公平合理”的原则，并将说明、照顾、保密和不为不当竞业等附随义务纳入合同法体系，这是对传统合同自由的限制，是现代合同法与近代合同法相区别的重要标志。合同法律制度的进步，极大地促进了社会经济的健康发展和人民生活的改善提高。同时，我们也应看到，合同法律精神并未从市场交易现实中得到充分的反映，各类市场主体在合同订立、履行和管理等方面都存在着一些突出问题。合同履约率低，纠纷多。据调查，我省企业合同履约率只有70％左右；有些企业不信守合同的问题还比较突出，不少企业因此陷入“三角债”、“多角债”、“连环债”之中；一些合同当事人利用合同危害国家和社会公共利益、滥用合同权利损害对方当事人合法权益、利用合同欺诈对方当事人。近年来，我省建设工程、加工承揽、特种产品种养、农资购销等行业和由虚假致富广告信息引发的合同欺诈违法行为屡有发生，严重扰乱了市场秩序，影响了我省经济的发展。改革开放以来，我国社会主义市场经济飞速发展，取得了巨大的成就，经济发展的速度是举世公认的，同时，由于规范市场秩序的法律还很缺乏，市场失范而导致的诚信危机也同样令人触目惊心，交易安全和市场效率难以得到保障，迫切需要我们进一步完善相应的法律体系。
《合同法》明确肯定了合同行政监管的重要性和作用，第127条作出了原则规定。但是，由于国家至今尚未制定合同行政监管方面的专门法律、行政法规，目前合同行政监管只是从总体上解决了“谁来管”的问题，而没有明确工商等有关部门“管什么”、“怎么管”，合同行政监管难以依法进行。为加强对合同进行监督，规范合同行为，保护国家利益、社会公共利益和合同当事人的合法权益，保证重大项目和投资合同事前规范，事中履约备案，事后跟踪监督，推动灾后重建、扩大内需战略目标的实现，维护我省市场经济秩序，制定《四川省合同监督条例》是非常必要的。
《合同法》颁布实施后，上海、安徽、辽宁、山西等20余个省市已相继制定合同监管地方性法规或政府规章，贵州省人大常委会于今年9月25日颁布了《贵州省合同监督条例》。这些省市的合同监管地方立法，符合《立法法》的规定，得到了全国人大和国务院法制办的肯定和支持。从全国各地的情况看到，合同监督地方立法工作一直没有停止。目前，新疆、安徽、辽宁等地正在着手对已施行的条例进行进一步的修改完善。
二、制定《条例）》的依据和基本原则
制定《条例》的依据是《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》、《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，以及《土地管理法》、《地产管理法》、《企业国有资产法》、《招标投标法》、《对外贸易法》、《政府采购法》、《公益事业捐赠法》等法律法规和有关合同监督管理的规定，并借鉴了上海、安徽、辽宁、重庆、山西、湖北、大连、深圳等兄弟省市的立法经验。
《条例》的指导思想是坚持科学发展观，适应建设有中国特色的社会主义市场经济的要求，结合四川实际，创造安全、和谐的市场交易环境，维护市场经济秩序，完善社会信用体系建设，促进我省地方经济健康、持续、快速发展。
《条例》的基本原则是立足合同监督职能，以服务为主，监督为辅，有限介入，适度调整，建立市场效率和政府监管有效平衡的机制。
三、《条例（草案）》的起草过程
2007年11月，省王商局向省人大、省政府提出制定合同监督地方条例的建议，省政府将其列为2008年立法调研计划。2008年省工商局相继在成都、内江、南充、巴中、广元等市开展了有当地人大、政府法制部门、法院、律师、专家学者、企业代表等参加的立法前期调研，2008年11月省工商局向省政府报送了《四川省合同监督管理条例（代拟稿）》，省政府将其列入2009年政府立法计划。省政府法制办随即广泛征求了省级相关部门及部分市（州）、县意见，并通过互联网向社会公开征求意见。2009年3月省政府法制办邀请省社科院、在蓉主要高校的教授和法学专家，以及省高院、政府法制系统有关工作人员、律师界代表对《条例》立法的必要性和主要内容进行了论证。2009年9月1日省政府第40次常务会议审议并通过《四川省合同监督条例（草案送审稿）》，9月21日，蒋巨峰省长签发了《四川省人民政府关于提请审议〈四川省合同监督条例（草案）〉的议案》。
四、关于《条例（草案）》的几个主要问题的说明
条例共九章，分别是总则、合同信用建设、合同示范文本管理、格式条款监督、合同备案、合同争议调解、查处利用合同实施的违法行为、法律责任、附则，共54条。
（一）关于当事人的合同自由与政府对合同的行政监管
合同自由原则是自由资本主义时期民法的三大原则之一。合同自由原则以个人本位思想为基础，强调个人权利和自由、契约自由和意思自治，在自由资本主义时期发挥了重要作用。但是，随着社会经济的发展，特别是自十九世纪中叶以后，各资本主义国家先后从自由竞争过渡到垄断阶段、国家资本主义阶段，市场主体经济地位强弱差距拉大，经营者往往利用自身的优势地位，迫使对方当事人接受不公平、不合理的条款，损害对方的利益，这是合同自由原则的恶化。现代法学理论强调社会本位，社会安定、生活和谐为法律的宗旨。当合同自由原则所赖以产生的基础发生变化时，合同自由也越来越偏离自身的公正价值而徒具形式。这种情况下，对合同自由进行必要的限制，不是合同自由的衰落，而是强制其归位，以恢复其本来的价值和精神。二十世纪后，许多国家通过立法和加强合同监管以及法官的公平裁量，对合同自由全面加以限制。《合同法》以诚实信用原则以及以它为基础的附随义务、格式条款、强制性缔约等规则和制度，对合同自由原则作出了各方面的限制。
行政监管是《合同法》的原则之一。第44、123、127条对此作了原则规定，其他有关法律、法规对合同的行政监管也体现了这一原则。行政监管并非追求公权力对合同自由的任意干预，而是实现限制合同自由、强制纠偏的一种有效的手段。
当然，限制合同自由原则并非是对合同自由原则的否定，契约自由依然是法律追求的终极目标。因此，我们在条例中特别注意了与《合同法》的有机衔接，如对格式条款可能出现的强权行为进行监督、对无效合同中的违法、欺诈行为进行处理等，在制度设计上作了广泛的调研和深入的论证，严格控制介入的范围、方式和程度。本条例并非是《合同法》的细化或者拓展，而是落实《合同法》限制合同自由、诚实信用和行政监管等原则的配套措施，这与我国建设有限政府的原则和方向是并行不悖的。
（二）合同监管应当是事前监管还是事后监管的问题
有人根据《合同法》第127条的规定认为合同监管只是事后监管而不包括事前监管。因为该条文只规定了对利用合同进行违法活动的监督处理，而否定了以往法律中对合同的事前监督。这种理解是不正确的。《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”，第123条规定：“其他法律对合同另有规定的，依照其规定”。显然，将第127条与第44条和第123条联系起来理解，就会发现合同监管仍然包括事前监管和事后监管，只不过事后监管为一般情况，事前监管为法定特殊情形而已。对合同进行登记、审核、批准等就是事前监管方式，国家在一些专门的法律和行政法规中都有明确的规定，如《企业国有资产法》、《对外贸易法》、《中外合作经营企业法》等等。在市场经济中，如果把事前监管作为合同监管的一般形态，象以往那样普遍地对合同进行事前审查，显然违背了合同自愿原则。另一方面，我国市场信用机制极不完善，“霸王条款”多、合同欺诈多、履约率低、“三角债”难解等现象，已成为市场交易的顽症。多年来国有资产流失数以千亿计，其中大部分与合同有关。鉴于这种教训，我们没有理由矫枉过正，否认事前监管的合法性和有效性，否则，不足以防范和遏制利用合同危害国家利益和社会公共利益的违法行为。根据《合同法》的立法结构，合同监管已不再是合同法体系的组成部分，在国家尚未制定合同监管法律法规的情况下，及时制定合同监管地方性法规，明确监管方式极有必要。
（三）关于合同信用建设
以诚实信用作为《合同法》的重要原则，将道德观念法制化，是社会经济发展、法制进步的必然结果。这些年合同陷阱多、纠纷多、欺诈多、履约率低，很大程度上是由于诚信法律意识缺失所致。反过来，诚信法律意识的淡薄，又制约了诚信道德水平的提高。
党和国家高度重视社会信用体系建设。2003年党中央提出要建设“以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”，国家“十一五”规划指出要“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。”2007年国务院进一步明确了合同信用建设的基本任务，“要实行合同履约备案和重大合同鉴证制度，探索建立合同履约信用记录，依法打击合同欺诈行为。”
按照社会信用体系建设的要求，我们认为，合同信用建设必须从法制建设入手，建立守信激励制度和失信惩戒制度，并且应当将合同信用建设贯穿于合同监管始终，故除将合同信用建设的内容放在总则之后突出的位置，还将合同示范文本使用、格式条款制定和使用、合同履约备案等行为中的不诚信行为，全部纳入合同信用信息记录，向社会披露，这必将极大地震慑诚信意识缺失的合同当事人，促进我省社会信用体系的建立和完善。
（四）将“守合同重信用”活动纳入条例的必要性
1986年按照周恩来总理讲话精神、国务院的要求和国家工商局的部署，我省开展“守合同重信用”活动工作，至今已经23年，其间从未中断过。“守合同重信用”活动的开展，标志着政府引导下的企业诚信建设的起步。随着活动的深入开展，我们工作的重点也从最初的帮助企业建立企业合同管理制度、强化合同法律意识、提高合同管理水平，逐渐发展为增强企业合同信用意识，提升企业市场形象，促进企业发展壮大。在各级政府的领导下，在工商行政管理部门的积极倡导下，各类企业踊跃参与，一直以来都是政府有关部门和企业衡量当事人合同信用的重要标志。目前，我省“守合同重信用”企业达到6100余户，基本上覆盖了各地的重点、骨干企业，这些企业既是我省经济建设的主力军，同时也是社会信用体系建设的核心力量，将对各类企业乃至个人的诚信建设起到巨大的示范和促进作用。按照国务院关于社会信用体系建设要“健全负面信息披露制度和守信激励制度”的精神，将其纳入条例，予以激励，既是对这些企业长期重视、积极参与诚信建设的肯定，也是社会信用体系建设的本意。“守合同重信用”活动是合同信用建设的重要组成部分，是社会信用体系建设的一个重要举措，它必将进一步为推进社会信用体系建设发挥更大的作用。
（五）关于对合同示范文本的管理
合同示范文本制度是工商行政管理部门为方便合同当事人协商签约，避免重大遗漏、误解而建立的指导性、服务性制度。1990年经国务院批转后，工商行政管理部门与其他有关主管部门密切配合，推出了一系列涉及生产、经营、消费等多方面的合同示范文本，对于促进交易顺利进行、改善交易的安全性发挥了积极的作用，取得了巨大的社会效益，树立了合同示范文本公平、公正、规范、完整的形象。但近些年来，在合同示范文本的制定、推广、使用中也存在一些问题。一些部门、组织以合同示范文本的名义自行制定合同范本，出现了部门和行业保护倾向、文本格式和内容不规范、不完备等问题，也不符合国务院批准的合同示范文本制度的规定；一些经营者将示范文本的内容修改后仍以示范文本的名义使用，引起认识混乱，甚至损害当事人利益。为了使合同示范文本更好地为广大合同当事人服务，条例对示范文本的制定、推广、使用进行了制度规范。
（六）格式条款备案监管是消除“霸王条款”的有效方法
从合同法角度看，格式条款主要是规模经济的产物。在缔结合同时，常常表现为缔约能力的不平等或者缔约环境的不公正，具体表现为具有优势地位的一方往往通过格式条款将自己的意思强加给对方，从而使协商一致的合同基础发生动摇，损害对方的利益。格式条款提供人通常以细微的文字将其真实的含义隐藏在内容复杂的条款中，一般人多限于其法律知识、专业知识和经验，难以准确地了解其重要性和法律上的意义以及效果，导致疏忽；或者虽然知道它们的存在，但由于双方缔约优劣地位悬殊，处于弱势的一方无能为力。在上述情况下，必须由国家出面实行管制，用国家强制的方式规范格式条款，通过有效的事前、事中监督及时发现和纠正格式条款中存在的问题，使经济上的强者，不能假借契约自由之名，压榨弱者，维护交易诚信公平和社会正义。
从国外的情况来看，对格式条款进行专门规定已经很普遍，可以说，立法控制已经成为各国规制格式条款的通用方式。在我国，《消费者权益保护法》、《合同法》都对格式条款作出了专门规定。但无论《消法》、《合同法》还是我省制定《消条》尚无格式条款监督的具体规定。
对格式条款在使用前备案，是解决其存在问题的有效方法。但格式条款面广、量大，都备案既会对市场效率产生影响，也过分地加重了备案机关的负担。我们认为，对当前重点、热点领域的格式条款采取使用前备案监督，结合在监督检查、受理投诉举报中发现的违法的格式条款进行纠正，是可行的。这种点面结合、前后呼应的监督方式，能够实现对格式条款监督的目的。
（七）新时期、新任务赋予合同备案新的内涵
目前，在各有关主管部门的监管中，根据专门的法律、法规规定，合同备案、登记、批准等是常用的监管手段，如建设工程施工合同、政府采购合同、对外贸易合同等的备案。按照《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》的要求，“要实行合同履约备案和重大合同鉴证制度，探索建立合同履约信用记录，”对合同备案赋予了新的内涵，成为开展合同信用建设的一种方式，是社会信用体系建设的一个具体措施。通过立法确立合同备案这一措施是必要的。但从社会生产和生活实际出发，对所有合同进行履约备案，建立合同履约信用记录，目前尚不具备条件。从可行的角度考虑，可以从一些重大合同备案入手，充分利用现有的合同备案制度，少量增加一些种类的合同，如水、电、油、气、煤和化肥、农药、粮食、种子买卖等重大合同备案，建立合同履约信用记录，稳步、扎实地推进合同履约信用记录工作。条件成熟时，可以逐步增加备案的种类。
（八）合同争议调解是“大调解”工作体系的有机组成部分
合同争议的行政调解与仲裁或诉讼相比，具有成本低、效率高、不伤感情等优势，作为司法调解、人民调解的补充，是政府履行社会服务职能的一种具体体现，符合中国国情，是必要的。为充分运用行政调解在处理民事纠纷中的作用，有效预防、减少和化解社会矛盾，切实维护社会稳定，条例第六章根据工商行政管理部门长期开展的合同争议调解工作和国家工商总局《合同争议行政调解办法》，明确了合同争议调解的原则、制度和程序。这样规定是符合省委、省政府构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾的工作要求。
（九）依法查处利用合同的各种违法行为
《合同法》第127条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理。”《消法》第29条规定：“有关国家机关应当依照法律、法规的规定，惩处经营者在提供商品和服务中侵害消费者合法权益的违法犯罪行为。”按照上述原则规定，结合工商行政管理部门依法打击合同欺诈行为的职能，加大力度，开展查处利用合同的各种违法行为是履行合同监督职能的重点工作，是维护交易安全和市场秩序的重要手段。《合同法》颁布实施后，随着国务院《投机倒把行政处罚暂行条例》、《四川省经济合同管理条例》等相关法规的废止，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门合同行政监督职能无法发挥出来，不能及时、有效地遏制利用合同的违法行为，合同欺诈等违法行为有所抬头。及时制定相应的合同行政监督规范，对于维护交易安全和市场秩序是必要而又紧迫的。
关于合同违法行为的种类，我们参考了《刑法》、国家工商行政管理总局《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》和兄弟省市地方立法的有关规定，注意了与《刑法》规定的合同诈骗犯罪行为的衔接与区分，分为两个大类，即利用合同危害国家利益和社会公共利益的行为和利用合同实施的欺诈行为，共16种具体违法行为。
（十）关于法律责任
当事人违反行政监管法律制度、危害行政监管秩序的行为，应当承担相应的行政法律责任。对于危害国家利益和社会公共利益的违法行为，由于其社会危害性大，我们设定了较重的法律责任；对于一般危害行政监管秩序的违法行为，本着教育、纠正为主，处罚为辅的原则，处罚较轻。
为体现民事优先的原则，我们参考了正在制定中的《侵权法》，在条例第五十条中规定：“当事人因同一违法行为应当承担行政责任的，不免除依法应当承担的民事责任。同一违法行为应当承担民事责任和行政责任，当事人财产不足以同时支付的，先行承担民事责任”。
《四川省合同监督条例（草案）》和以上说明，请审议。