2011年11月23日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上
四川省审计厅厅长高仁全
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，对《四川省财政收支审计条例(修订草案)》作如下说明：
一、制定《条例(修订草案)》的必要性
《 四川省财政收支审计条例》(以下简称《条例》)，于2000年7月15日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过，自2000年10月1日起施行，迄今已施行了11年。《条例》的施行，对规范和促进我省财政收支审计工作，维护财经秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设和保障我省经济社会健康发展发挥了重要的作用。从2001年至2010年的10年间，全省审计机关依法开展财政收支审计，上缴财政的各项收入达120亿元，减少财政拨款或补贴11亿元，归还原渠道资金103亿元，为国家节约了大量的资金，有力地维护了财经秩序，保障了财政运行安全；通过财政收支审计依法移交给纪检、监察、司法等有权机关的案件线索共752件，其中276人受到了党纪政纪处分或被追究刑事责任。我省以《条例》及相关法律、法规为依据，制定和完善了一系列审计规章制度，有力地推进了审计的法制化、制度化、科学化建设。
但是，随着经济社会的不断发展，《条例》已不能完全适应审计工作的现实需要，主要反映在以下三个方面：
一是《条例》的规定滞后于上位法的规定。《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》已先后修订，《财政违法行为处罚处分条例》也于2005年全面施行。这些法律法规中关于财政收支审计的概念、范围、程序、内容、处理处罚、救济措施等方面都有新的规定，《条例》作为地方性法规应当及时予以修订，使之与上位法保持一致。
二是《条例》的规定不能完全适应我省审计工作发展的需要。近年来，随着我省财政体制改革的推进和扩权强县试点工作的开展，财政收支审计存在范围不够完整，审计覆盖面较小，审计资源整合力度不够，审计的宏观性、建设性作用发挥有待加强等问题。为了更好地指导和规范全省财政收支审计工作，客观上要求对《条例》进行修订。
三是《条例》的规定不能完全满足新一轮西部大开发战略的需要。党的十七届五中全会强调：“要坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”，当前，我省正处于新一轮西部大开发的战略机遇期。中央关于实施新一轮西部大开发战略涉及十个方面的优惠政策，其中财政政策方面，要求中央财政重点向西部地区倾斜，通过多种方式筹集资金，加大中央财政资金支持西部大开发的投入力度。现在，中央和省转移支付及全省整个财政收支的资金量越来越大，而原《条例》对审计监督的内容不够细化。为确保国家财政资金的安全和有效，需要提高《条例》的操作性，以推进财政收支审计监督的不断完善和及时跟进。因此，及时对《条例》进行修订是十分必要的。
二、制定《条例(修订草案)》的依据和基本原则
制定《条例(修订草案)》的法律依据：一是立法法、审计法及其实施条例、会计法、监督法及其四川省的实施办法、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规；二是《中华人民共和国国家审计准则》；三是《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号)、《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》(国办发〔2001〕88号)、《审计署关于进一步加强财政收支审计的意见》(审财发〔2010〕143号)、《审计署“十二五”信息化发展规划》(审计发〔2010〕47号)、《四川省第十一届人大常委会第十二次会议对〈关于四川省2008年度省级预算执行和其他财政收支审计处理结果的报告〉的审议意见》(川人常办〔2009〕10号)、省政府《关于开展扩权试点工作的实施意见》(川府发〔2007〕58号)、《关于深化和扩大扩权强县试点工作的通知》(川府发〔2009〕12号)等规范性文件。
《条例(修订草案)》的指导思想是：以坚持科学发展观为统领，结合四川审计实践，规范和加强财政收支审计工作，维护财经秩序，保障财政资金安全，提高财政资金使用效益，促进全省经济社会持续健康发展。
《条例(修订草案)》的基本原则有三：一是与相关法律、法规相衔接，保持与上位法的一致性与自身的稳定性；二是适应我省社会经济和审计工作的发展需要，增强可操作性与实用性；三是研究和借鉴国内外财政收支审计立法的有益经验，增强前瞻性与科学性。
三、《条例(修订草案)》的起草过程
《条例》的修订工作严格依照法定程序，经过两个阶段，多次征求意见和反复协调研究，完成了各项立法任务。
一是调研论证阶段。2010年2月，省政府将《条例》的修订工作列为当年省地方性法规调研论证项目。随即，审计厅成立了由厅长任组长的立法调研工作小组，开始了立法调研工作。通过两次召开片区调研座谈会，征求各市县审计机关和专家学者意见，并到部分基层审计机关进行实地走访调研，形成了《条例(修订稿)》以及实施情况评估报告、经济社会效益评估报告。2010年11月，审计厅将《条例(修订稿)》印发全省各级审计机关并分送财政厅、省发展改革委、省人大财经委、省人大常委会预工委等有关单位征求意见，共收集到审计机关意见258条，省级单位意见47条。2011年1月，审计厅对修订意见全部作了回复，并将形成的《条例(代拟稿)》报省政府审定。
二是审查制定阶段。2011年1月，省政府将《条例》的修订工作列为2011年省地方性法规制定项目。随后，省政府就《条例(代拟稿)》第一次征求了各市(州)政府、省级有关部门的意见，并通过互联网向社会公开征求了意见，收到各市(州)和11个省级部门的修改意见62条，完全采纳28条，部分采纳13条，收到社会各界通过互联网提出的建设性意见5条。2011年4月，省法制办会同审计厅在对成都、南充等五地考察调研和学习借鉴山西、广东、江苏三省先进经验的基础上，第二次书面征求了财政厅、省国税局的意见，共收集到意见15条，完全采纳7条，部分采纳3条，未采纳5条，形成了《条例(修订草案代拟稿)》。2011年6月，省法制办会同审计厅、财政厅就《条例》修订的法律与政策，可行性与可操作性，现实性与超前性等方面进行了深入研究，并经第三次书面征求财政厅的意见后形成《条例(修订草案送审稿)》。
2011年8月23日，省政府第89次常务会议审议通过了《条例(修订草案)》，9月13日，省政府提请省人大常委会审议条例(修订草案)。
四、关于《条例(修订草案)》的几个主要问题的说明
(一)立法框架。
在《条例》的基础上作了较大的变动，新增23条，删除4条，修订13条，修订后的条文由原来的17条，增加到36条，其内容更丰富、可操作性更强。《条例(修订草案)》虽未采用章节式的立法模式，但其条款之间逻辑结构清晰，主要包含了五个部分内容：
第一部分，总则(第一条至第五条)。主要规定了立法目的、适用范围、概念界定、审计范围、审计机关与审计人员职责等内容，从总体上对整个条例进行规范。
第二部分，审计机关权限(第六条至第十九条)。为了与上位法相配套并解决当前审计实践中的存在的新问题，新增了重大突发事件专项资金跟踪审计、信息系统检查、审计综合报告、审计结果公告以及对财政由省直管的县(市)财政收支审计的具体操作规定等一系列新的制度。
第三部分，审计的主要内容(第二十条至第二十六条)。主要对财政收支审计监督内容进行了全面的细化规定，构建了系统化的财政收支审计体系。
第四部分，审计程序及法律责任(第二十七条至第三十三条)。主要规定了审计机关征求被审计单位意见、出具审计报告等方面的法定程序和审计人员的法律责任、被审计单位的法律责任和救济途径。
第五部分，附则(第三十四至第三十六条)。主要规定了对非财政资金的审计监督可参照本条例执行，并从立法严谨性的角度对 本条例所称“审计机关”作出明确解释。
(二)根据上位法的规定，修改、新增部分制度，以推进财政收支审计体系的不断完善。
1．将审计范围拓展到全部财政性资金。
《条例(修订草案)》第三条对“财政收支”的概念界定为纳入预算管理的收入和支出以及其他财政资金中未纳入预算管理的收入和支出。第四条对财政收支的审计范围作了修订，将全部财政资金的使用情况都纳入了审计监督的范围。
2．新增专题报告和综合报告制度。
审计机关实行双重领导体制，《条例(修订草案)》第十一条规定，审计机关在财政收支审计中发现涉嫌违法违纪、有关国家和地方经济及信息安全问题时应当向本级人民政府和上一级审计机关报告。《条例(修订草案)》第十二条规定，审计机关可以根据需要汇总审计情况和结果，编制审计综合报告，向本级人民政府和上一级审计机关报送。
3．完善审计结果报告和审计工作报告制度。
《条例(修订草案)》进一步完善了审计结果报告制度和审计工作报告制度(以下简称“两个报告”)，促进审计机关以两个报告为载体，集中反映年度预算执行和其他财政收支审计情况，体现财政收支审计的整体性、宏观性和建设性。《条例(修订草案)》第十三条、第十四条，规定审计机关每年形成审计结果报告，报送本级人民政府和上一级审计机关；县级以上人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对上年度财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告，还明确规范两个报告应当包括的主要内容，以进一步提高报告的质量。
4．新增审计结果公告制度。
根据上位法的规定，《条例(修订草案)》第十七条具体明确了审计机关向社会公布审计结果和审计调查结果的权限和程序。
(三)根据四川审计实践的需要，修改、新增部分制度，以推进财政收支审计制度的不断深化。
1．明确财政由省直管的县(市)财政收支审计的相关规定。
根据省政府关于深化和扩大扩权强县试点工作的规定，我省现有59个扩权试点县(市)的财政决算审计纳入审计厅的管辖范围。加上21个市(州)，审计厅对下级政府财政决算审计的对象共达到80个，要达到审计署对财政决算审计的规划要求，以审计厅现有审计力量和直接审计的方式是难以办到的。同时，按照《审计法》第二十八条第三款的规定，对下级政府预算执行情况和决算的审计不属于授权审计的范围，这就加剧了审计厅管辖范围的扩大与审计力量不足的矛盾，而目前审计法律法规对此还缺乏相关规定，在一定程度上可能增加审计监督的盲点。为此，《条例(修订草案)》通过增设相关条款，以解决我省审计实践中存在的问题。在条文表述上，“财政由省直管”是扩权强县试点的核心内容，所以《条例(修订草案)》直接以“财政由省直管县(市)”代替“扩权试点县(市)”进行表述，更有利于与下一步体制改革趋势相衔接，符合立法前瞻性的要求。
《条例(修订草案)》第六条第一款，规定“财政由省直管的县(市)政府财政决算的审计，由省审计机关组织实施。”第二十八条第四款规定，“省审计机关组织对财政由省直管的县(市)政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支进行审计，出具审计报告、作出审计决定。”一方面，明确了财政由省直管县(市)政府决算的审计，由省审计机关组织实施、作出审计结论并承担最终的法律责任。另一方面，规定省审计机关可以“组织”实施，也就是从法律上保障了市级审计机关在审计厅的“组织”下对省直管县(市)进行政府财政决算审计的合法性与正当性。这在一定程度上解决了目前这项审计工作存在的一些矛盾，且有利于整合各市(州)审计机关的审计力量。
2．在财政收支审计内容上促进各专业审计的融合。
根据审计法及其实施条例的相关规定，参照《审计署关于进一步加强财政收支审计的意见》中对各项财政收支的划分标准，同时结合我省审计工作实践，《条例(修订草案)》第二十条至第二十六条对财政收支审计的主要内容进行了全面的细化规范，从组织预算、政府性投资、财政收入征管、本级各部门预算执行、下级政府预算执行、财政资金绩效审计等方面分设条款，并设置了兜底条款，既按照财政收支审计工作进行分类规范，又对重点领域、关键环节作了单项规定，使立法更具有指导性和可操作性，有利于各专业审计的融合，构建符合我省审计发展趋势的财政收支审计格局。
3．明确经济责任审计的相关规定。
经济责任审计作为审计机关的一项法定职责，正在走向法制化、规范化。将经济责任审计与财政预决算及其他专项审计相结合，有利于审计机关提高工作效率、减少审计环节，有利于理顺省直管县(市)领导干部经济责任审计与财政预决算管理体制的关系，具有现实性与针对性。因此，根据审计法第二十五条以及《党政主要领导和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，《条例(修订草案)》第七条规定，“审计机关可以将对领导干部经济责任审计与部门(含直属单位)预算执行审计、下级政府财政决算审计以及其他专项审计结合进行。市级审计机关办理领导干部经济责任审计事项，涉及对财政由省直管的县(市)政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计的，依照国家和省有关领导干部经济责任审计的规定办理。”
(四)根据审计形势的发展，新增部分制度，增强财政收支审计立法的前瞻性与科学性。
1．新增跟踪审计制度。
温家宝总理在2009年政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。近年的审计实践，特别是汶川特大地震后，审计机关迅速对抗震救灾资金和灾后恢复重建项目实施跟踪审计监督的结果表明，跟踪审计是我国审计发展的必然要求，其实质是对部分审计项目形成全过程、全方位、经常性的监督制约机制，通过审计人员提前介入到审计项目的各个重要环节，以利于及时发现项目执行中的漏洞和问题，并及时提出改进建议和措施，有利于促进项目的规范管理和提高政府的投资绩效，从源头上遏制项目执行过程中的违法违纪行为。因此，根据《审计署关于进一步加强财政审计的意见》所提出的“要加大对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的政府重大投资项目的跟踪审计力度”，“对各类重大突发事件的专项资金，要及时开展跟踪审计”，“积极推进跟踪审计的法制化建设”的有关要求，《条例(修订草案)》第九条作了规定：“对突发性公共事件资金、国家重大经济政策的执行情况、政府重大投资项目等涉及财政收支审计的事项实施跟踪审计”。
2．新增信息系统检查制度。
审计法第三十二条、《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》、《审计署关于进一步加强财政审计的意见》、《审计署“十二五”信息化发展规划》和2009年省人大常委会审议意见书中都明确规定或者提出审计机关有权对被审计单位管理财政收支的信息系统进行检查，并要加强审计信息化建设。
从四川的审计实践来看，目前被审计单位已较为普遍地采用电子数据管理系统处理财政收支数据，而其信息系统不科学、管理不规范的问题较为普遍地存在，对其信息系统进行检查也是十分必要的。同时，审计机关对被审计单位管理财政收支的信息系统进行检查既是法律明确规定的权利，又是适应我国审计信息化发展趋势的客观要求。因此，《条例(修订草案)》第十九条作出了“开展信息系统检查”的规定并明确了检查的具体内容。
(五)其他需要说明的问题。
1．关于财政资金绩效审计。
根据审计法第二条第三款“审计机关对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”的规定，坚持真实性审计、合法性审计和绩效审计是审计工作的本质要求。推进绩效审计，更是现代审计的必然趋势。因此，《条例(修订草案)》第二十五条对本条例中涉及的财政资金绩效审计的内容作了专门规定。
2．关于法律责任与救济途径。
《条例(修订草案)》第三十条至第三十三条，对审计人员和被审计单位应当承担的法律责任作出了明确的规定。同时，依据上位法规定，《条例(修订草案)》第三十二条规定了被审计单位的救济途径为提请本级人民政府裁决。
3．关于非财政资金的审计监督。
将非财政资金性质但由公共部门、单位管理的涉及公众利益的资金情况纳入审计监督的范围，对于维护人民群众利益，促进和谐社会建设有着积极的意义。因此，《条例(修订草案)》第三十四条明确规定，对这类资金的审计监督，在具体实践中可以参照本条例执行。
以上说明连同《四川省财政收支审计条例(修订草案)》，请一并审议。
