甘孜州人大常委会

四川省人大常委会：
现就《甘孜藏族自治州突发事件应对条例》(以下简称《条例》)作如下说明：
　　一、制定《条例》的必要性
　　应急管理是社会管理和公共服务的重要内容，是一项综合性、系统性和公共性非常强的工作。切实加强应急管理工作，是建设服务政府、责任政府、法治政府的必然要求。应对突发事件是摆在各级人民政府面前的一个非常现实而又十分紧迫的重大问题。各地人民政府的应急处置能力，不仅关系到本地区的发展进程，更关系到广大人民群众的生命财产安全，还将对本地区经济社会发展产生广泛而持续的影响。近年来，从我州应对和处置地质灾害、气候灾害、森林火灾等自然灾害，交通运输事故、环境污染与生态破坏事件等事故灾难，动物疫情等公共卫生事件和群体性社会事件来看，我州突发事件的应对还存在一些问题：一是突发事件的应对在很大程度上还主要依靠领导层层批示来启动、推动，制度的力量在应对工作中难显影响。反应灵敏、指挥统一、责任明确的整体应急机制有待进一步完善；二是有的部门和一些地方政府应对突发事件的能力不够高，危机意识不够强，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力；三是突发事件的预防和应急准备制度、机制不够完善，导致一些突发事件没有得到有效预防，一些突发事件引起的危害没有及时得到控制；四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的危机意识有待提高，自救与互救能力不够强。因此，加强地区突发事件应对立法工作显得尤为必要和紧迫。
　　二、制定《条例》的指导思想、基本原则和目的
　　(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，把握加快发展、科学发展、又好又快发展的工作总体取向，大力提升公共服务水平，立足我州突发事件应对工作的实际需要，制定科学合理且针对性、操作性较强的《条例》。
　　(二)基本原则。一是坚持以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。二是安全防范，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。三是统一领导，分级负责。在州委、州政府的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。四是依法规范，加强管理。加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。五是快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡(镇)、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。六是依靠科技，提高素质。要采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
　　(三)目的。从法律制度上规范突发事件应对活动，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规范突发事件应对活动，提高政府应急处置能力，保护人民生命财产安全，维护国家安全、社会稳定、公共安全和环境安全。
　　三、《条例》的起草过程
　　近年来我州地震、气象、地质、森林火灾、交通事故、危险化学品泄漏、动物疫情、民族宗教和群体性事件等突发事件频发，对全州经济发展、社会稳定、民族团结带来了严重影响。2012年初，州人大常委会在广泛调查研究和论证的基础上，将《条例》的制定纳入了州人大常委会的立法规划。
　　2012年3月31日，州人大农工委与法制委召集相关部门召开立法工作交办会。会上，州人大常委会副主任杨国元要求：结合甘孜州实际，尽快起草对全州突发事件应对工作指导性和操作性强的单行条例，为我州处置突发事件提供法律依据。4月1日，州人大常委会办公室印发《〈甘孜藏族自治州突发事件应对条例〉立法工作方案的通知》(甘人常办〔2012〕24号)。4月27日，州人民政府办公室印发《关于成立〈甘孜藏族自治州突发事件应对条例〉立法工作领导小组的通知》(甘办函〔2012〕71号)。6月19日，州人民政府办公室下发《关于制订〈甘孜藏族自治州突发事件应对条例〉工作方案的通知》(甘办发〔2012〕40号)。州人民政府按照立法规划的任务和立法交办会的要求，成立了《条例》制定工作领导小组和起草小组，启动了《条例》起草相关工作。州防灾减灾局、州政府法制办组成调研小组，赴相关县，就我州起草突发事件应对条例的立法工作进行了调研。
　　在广泛调研的基础上，根据我州突发事件应对工作的实际，草拟了《条例》(初稿)。其后：广泛征求有关部门和单位的意见。9月初，形成了《条例》(征求意见稿)，州政府法制办依法审查后，出具了审查意见。州起草领导小组办公室按照审查意见对《条例》(征求意见稿)进行了修改，州政府法制办按照民主立法的要求，在甘孜日报和政府门户网站上全文公布《条例》(征求意见稿)，向社会各界征集立法建议，在广泛征集意见的基础上，对《条例》(征求意见稿)进行了第二次审查，对部分条文作了修改并反馈起草领导小组办公室。
　　2013年4月至6月，州人大常委会副主任杨国元带队州人大农工委、州防灾减灾局和州政府法制办赴我州8县及玉树州和阿坝州对突发事件应急工作进行了调研。州人大农工委、州防灾减灾局和州政府法制办根据调研情况，结合征求到的意见，对部分合理建议酌情进行了采纳，再次修改，形成提请州政府审议的《条例(送审稿)》。州人民政府以甘府函〔2013〕164号议案提请州人大常委会审议。州人大法制委，州人大常委会农业与农村工作委员会召集州政府法制办、州防灾减灾局的相关人员，对州人民政府提请州十一届人大常委会审议的《条例》进行了审议，提出了《条例》一审的审查意见。8月州十一届人大常委会第十一次会议对该《条例》进行了一审。会后，按照常委会的要求和分管领导的批示，州人大法制委员会、常委会农业与农村工作委员会组织州防灾减灾局、州法制办对委员们提出的审议意见进行了认真梳理和认真研究，逐条修改，形成《条例》一审稿后的征求意见稿。根据工作方案程序要求，我们开展了以下工作：一是向上级相关对口部门征求修改意见。二是对州内相关部门再次征求修改意见。三是9月24日邀请部分州内法律专家召开咨询会，征求意见对《条例》逐条进行修改。10月10日州人大常委会分管领导召集州人大农工委、州防灾减灾局、州法制办对征求的所有意见进行了汇总，并认真梳理和逐条修改，形成了《条例》二审稿，州十一届人大常委会第十二次会议于是2013年10月24日对该《条例》进行了二审。10月28日按照《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》的有关规定，将《条例》(二审稿)上报省人大民宗委征求意见。省人大民宗委在广泛征求省级有关单位意见并充分协商的基础上，于12月12日对《条例》提出了修改意见。12月13日州人大常委会党组将《条例》报请州委，12月14日州委常委会议对《条例》进行了审查，同意按法律程序提请州十一届人民代表大会第三次会议审议。州人大常委会分管领导组织州人大法制委、州人大常委会州人大农工委的负责人对省人大民宗委和州委提出的修改意见进行了认真研究，对《条例》条文作了进一步修改。州十一届人大常委会第十三次会议于是2013年12月24日对该《条例》进行了三审。2014年2月27日甘孜藏族自治州第十一届人民代表大会第三次会议审议通过。
　　四、《条例》的体例结构
　　《条例》共七章五十三条。包括：总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则。《条例》与应急管理的全过程相适应。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”全过程。从以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据，保证信息畅通和判断准确；后端延伸到“恢复重建”。实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了一个系统、完备的权利、义务框架。《条例》体例参照《中华人民共和国突发事件应对法》和《四川省突发事件应对办法》的体例，采用章节形式，并结合自治州州情，着重体现自治州的地方特色和民族特点。
　　五、《条例》的主要内容
　　(一)关于总则部分。对各种突发事件的预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建作了概括性规定，对其余各章的规定具有指导性作用。主要包括：一是州内突发事件应对工作，遵循预防为主、预防与应急相结合的原则，实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；二是县级以上人民政府组织编制本行政区域应急体系建设规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，专项组织实施；三是县级以上人民政府负责本行政区域内突发事件应对工作，其设立的突发事件应急指挥机构统一领导、综合协调本行政区域内的突发事件应对工作。
　　(二)关于预防与应急准备。为了依法规范和完善预防与应急准备工作，《条例》第二章对预防与应急准备作了具体规定，包括应急预案与演练，应急避难场所的设置，隐患排查与突发事件风险评估，应急科普宣教，应急管理培训等。一是自治州内举办大型的会议、大型宗教活动和重大群众性活动，主办单位应当制定应急预案；二是重大建设项目施工单位、矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用和销毁单位、公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位等都应当制定应急预案，其内容应当针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等；三是自治州和各县人民政府对可能发生的突发事件应进行排查和综合性评估，以预防和减少突发事件的发生；四是要求县级以上人民政府应当依托公安消防等专业队伍、专业机构，建立综合性应急救援队伍，按照有关要求配齐人员和器材装备；五是在防范方面，鼓励公民、法人或者其他组织为突发事件应对工作提供捐赠和援助，鼓励公民、法人和其他组织参加灾害保险。
　　(三)关于监测与预警。监测与预警是做好突发事件应对工作的关键环节，突发事件的早发现、早报告、早准备，是有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提条件。《条例》第三章对此主要规定了五个方面的内容：一是信息的收集，规定州、县(市)人民政府建立突发事件信息系统；二是自治州和各县人民政府应建立突发事件信息系统，特别是结合我州实际，明确规定，乡(镇)人民政府、村(居)民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；三是监测活动和政府对监测的管理，规定州、县(市)人民政府及其有关部门应当建立健全突发事件监测体系，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，配备必要的设备、设施和人员；四是统一信息系统及其信息平台，对可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政府应当向社会公开发布相应级别的警报，决定并宣布相关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关的县级以上人民政府通报；五是应急预警的等级制度，预警的决定和公布。
　　(四)关于应急处置与救援。应急处置与救援是突发事件发生后组织开展应对的关键性工作，以控制和消除面临的现实威胁为依据，根据州情授予行政机关相应的权力，规定了行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。《条例》第四章围绕落实应急救援措施，提高应对能力，对政府应急处置职权，应急交通运输，应急征用，应急生活保障等内容作了明确规定。为提高效率，明确要求县级以上人民政府及其财政部门，在突发事件发生后应当简化财政资金的审批和划拨程序，保障应急处置所需资金。
　　(五)关于事后恢复与重建。事后恢复与重建对保障居民基本生活，尽快恢复生产、生活、学习、工作和社会秩序具有重要意义，《条例》专设第五章对此进行了规定，主要包括三个方面内容：一是初步恢复和临时保障措施，规定了处置突发事件的人民政府应当根据实际情况，妥善安置过渡性人员。过渡性集中安置场所设立基本生活保障设施、医疗服务点和消防站等，配备必要的公众信息传播设施；二是全面恢复和重建措施，对受突发事件影响地区的人民政府应当加强恢复与重建工作的领导，因地制宜、科学编制恢复重建规划，制定并实施救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划；三是善后工作及其补偿和优惠政策，要求县级人民政府应当根据损失情况和有关规定，对受突发事件影响较大的地区和行业，采取费用减免、贷款贴息、财政转移支付和对口支援等措施，提供资金援助、物资支持、技术指导和人力支援。
　　(六)关于法律责任。为进一步做好突发事件应对工作，《条例》第六章规定：县级以上人民政府应当将突发事件防范和应对工作纳入行政机关主要负责人和有关负责人年度绩效考核范围，建立应急管理工作相关指标体系，健全责任追究制度。突发事件发生地和受影响地的县级以上人民政府应当按照有关规定，组织对突发事件应对工作进行调查评估，对突发事件的起因、性质、过程、影响和信息报送等情况进行责任溯查。
　　以上说明连同《条例》，请予审议。