四川省人民代表大会常务委员会： 2010年12月22日，成都市第十五届人民代表大会常务委员会第二十一次会议表决通过了《成都市房屋使用安全管理条例》（以下简称“《条例》”），现提请省人大常委会批准，并就《条例》制定情况作如下说明： 一、关于制定《条例》的必要性 首先，是强化房屋使用安全管理，维护广大群众生命财产安全的需要。我国现行的房屋安全管理主要分为建设和使用两个阶段。对建设阶段的房屋安全管理，从立项、可行性研究、征地、规划、设计到开工建设、质检、监理、竣工验收等各个环节均有相应的法律、法规、规章，也配备了与之相适应的管理机构和技术部门，并形成了一系列较为完善的管理体制。但由于我国长期以来存在着重建设、轻管理的倾向，与在建工程质量安全管理相比，使用阶段的房屋至今仍没有一套科学、完整的安全管理法规体系。导致实践中擅自拆除房屋主体结构、改变房屋使用功能、加层改建或者超标准增大荷载等危害房屋使用安全的现象依然存在，对广大人民群众的生命财产安全构成了较大威胁，迫切需要通过加强立法予以解决。 其次，是弥补相关立法不足，明晰权责、定争止纷，构建和谐社会的需要。现行有效的相关法规、规章中，国务院《建筑工程质量管理条例》主要针对工程建设阶段的行为立法，仅在第六章规定的保修制度中涉及到房屋的保修期，并没有延伸到房屋的整个使用过程。国务院《物业管理条例》中涉及房屋安全的条款只针对共有部分和共用设施，适用范围十分有限。建设部《城市危险房屋管理规定》所规范的客体是城市危险房屋，是房屋安全管理的局部和最末阶段，不能指导和涵盖房屋安全管理的全过程，且缺乏检查、安全鉴定、维修养护和危房拆除等事项的具体责任划分。我市现行地方性法规《成都市城市房屋装修结构安全管理规定》的调整范围，只限于城市房屋的装修结构安全这一特定领域。相关立法的缺失与不足，导致我市房屋使用安全管理实践中，主体不明、多头管理、责任不清、推诿扯皮的现象长期存在，与之相关的纠纷与诉讼层出不穷。因此，通过立法厘清各相关主体间的责任界限，对于促进社会和谐具有重要意义。 第三，是我市统筹城乡发展改革实践以及灾后重建的客观需要。随着“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设进程的不断推进，我市农村地区涌现出了大批新型社区和农民集中居住区。制定《条例》，将此类房屋的使用安全管理，纳入规范化、法制化轨道，对于推进我市城乡一体化建设进程，具有重大的现实意义。此外，5·12汶川特大地震后，房屋使用安全及其管理问题日益凸显，省政府颁布了《汶川地震灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定及修复加固拆除实施意见》，对城镇受损房屋建筑安全鉴定、修复加固以及拆除行为进行了规范，同时也对我市的房屋使用安全提出了更为严格的要求。制定《条例》，对于全面贯彻落实该《意见》要求，具有积极意义。 二、关于《条例》的制定过程 《条例》的制定工作列入了市人大常委会2009、2010年度立法计划。2008年11月，市房管局就着手《条例》的草案起草工作，在收集、研究相关资料文献，总结国内外相关城市房屋使用安全管理的成功经验，深入调查我市房屋使用安全管理工作状况，广泛听取市级相关部门、各区（市）县房产行政主管部门、街办和镇（乡）政府以及有关专家学者意见的基础上，完成了《条例（草案）》（初稿）的起草工作后报送市政府。按照市政府分管领导的指示，市政府法制办和市房管局，先后组织召开四次专题协调会，会同相关职能部门就房屋安全鉴定机构与程序、房屋结构安全批准、房屋使用安全信息以及集体土地范围内房屋使用安全监管职责等问题，进行了深入沟通，并达成共识。2009年12月25日，市政府第56次常务会议讨论通过《条例（草案代拟稿）》，并形成法规案提请市人大常委会会议审议。 2010年4月，市人大常委会对《成都市房屋使用安全管理条例（草案）》进行了第一次审议。常委会组成人员提出了一些意见、建议。会后，市人大城乡建设环境保护委员会在再次听取市级相关部门和部分镇（乡）政府、物业服务企业、立法咨询员意见、建议基础上，召开委员会会议，根据常委会组成人员的一审意见，对草案进行了修改，形成了《条例（草案第二次审议稿）》。 2010年6月，市人大常委会对《条例（草案第二次审议稿）》进行了分组审议。常委会组成人员提出了一些意见、建议。鉴于《条例》规范内容涉及面广、法律关系复杂、社会公众较为关注，为进一步提高立法质量，使之切实符合广大人民群众的利益诉求，市人大法制委员会先后采取了公开登报征集公众建议、书面征求市级相关部门和区（市）县人大常委会意见、组织赴都江堰市和龙泉驿区开展专题调研、以及召开法院系统座谈会等方式，听取了社会各界的意见、建议，并就《条例》制定的相关情况向省人大法制委、城环资委相关负责人作了汇报。在此基础上，法制委员会于12月13日召开全体会议，根据常委会会议的二审意见和各方的修改建议对草案进行了统一审议，形成了《成都市房屋使用安全管理条例（草案修改稿）》。 12月21日，市十五届人大常委会第二十一次会议对《条例（草案修改稿）》进行分组审议，常委会组成人员普遍认为，草案经过常委会会议的三次审议、修改，已经基本成熟，能够适应我市房屋使用安全管理实践的需要。当日下午，法制委员会再次召开全体会议，根据常委会会议的三审意见对《条例（草案修改稿）》作了个别文字修改，形成了《成都市房屋使用安全管理条例（草案表决稿）》。最后，经12月22日市十五届人大常委会第二十一次会议第二次全体会议表决通过，形成现提请批准的《成都市房屋使用安全管理条例》。 三、关于《条例》的制定依据 1、《中华人民共和国物权法》； 2、《中华人民共和国侵权责任法》； 3、《中华人民共和国建筑法》； 4、国务院《物业管理条例》； 5、国务院《建设工程质量管理条例》； 6、国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》； 7、国务院《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》； 8、《四川省建设工程勘察设计管理条例》； 9、《四川省建筑管理条例》； 10、四川省人民代表大会常务委员会《关于加强农村村民住宅抗震设防管理的决定》。 四、需要说明的几个问题 （一）关于房屋使用安全责任主体 房屋使用安全管理是系统工程，法律关系较为复杂，导致实践中时常出现责任不清的情形。为了解决房屋使用安全责任不清问题，《条例》从以下几个方面作了规定。 首先，按照我国《宪法》和《物权法》的规定，业主对归其所有的房屋，基于所有权，负有管理房屋使用安全，避免房屋因损毁、坍塌而危及公共安全或者损害他人权益的义务，具体包括对房屋进行日常检查、维修、养护，委托实施安全鉴定，白蚁防治，加固，危险治理等，并承担相应费用。《条例》名称中的“管理”就是指，业主基于所有权所负义务而对房屋使用安全所进行的管理。同时，房管部门和街办、镇（乡）政府基于保障公共安全和社会共同利益目的，具有监督管理业主的管理行为、督促其履行安全管理义务、以及监管房屋使用安全管理服务市场的职责，这一“管理”职责属公权范畴。为避免混淆，《条例》文本中属行政管理性质的“管理”统一称为“监督管理”。（《条例》第五、六、十六、四十三等条） 其次，按照相关法律、法规、规章的规定，开发建设单位应当对房屋承担质量瑕疵担保责任。具体保修范围及保修期限，由开发建设单位向购房者出具质量保证书的方式约定，但不得低于法定的范围和期限。保修期内，房屋出现保修范围内的质量问题，由开发建设单位按照法律、法规的规定以及合同约定，承担维修、治理责任，导致业主、使用人或者他人损害的，由开发建设单位承担赔偿责任。对于因第三方的侵权行为导致的房屋使用安全责任，由侵权行为人依照《侵权责任法》的规定承担维修、治理以及损害赔偿责任。这两种原因导致的房屋安全责任按照相关法律、法规、规章及相关司法解释的规定处理，不属业主的使用安全管理责任范畴。为避免混淆，《条例》专列一条予以明确。（《条例》第八条） 第三，《条例》所规范的房屋使用安全管理责任属行政法范畴，目的在于预防房屋使用安全责任事故的发生，因而责任主体的确认应当遵循效率优先原则；同时，房屋使用安全管理往往涉及房屋共有部分共同管理权的行使，故责任主体的确认应当与我国现行业主的建筑物区分所有权制度相适应。因此，《条例》规定保修期满后，房屋使用安全责任由业主承担。对于国有和集体所有房屋，为避免“所有者缺位”现象，《条例》规定其使用安全责任由所有权行使人承担（《条例》第九条）。同时，为防范因业主下落不明、房屋权属不清等特殊情形而导致的责任主体缺位问题，《条例》专门规定了在此情形下以使用人为安全责任人（《条例》第十条）。此外，对于业主的身份认定问题，按照《物权法》和国务院《物业管理条例》的规定，一般以房屋登记簿为准。但实践中，因存在房产预售制度，房屋买卖行为中的房产分户登记环节往往滞后于交房行为数月、乃至数年，而对房屋使用安全构成重大威胁的装修行为，往往发生于分户登记前，完全以产权登记为准确认业主身份、进而确认房屋使用安全责任人，对房屋出让人而言显失公平，也违背条例立法初衷。同理，房产继承和遗赠、司法诉讼以及农村房屋建造实践中，也存在类似情况。因此，《条例》专列一款予以补充。（《条例》第九条第二款） 最后，房屋属区分所有建筑物性质的，房屋共有部分的使用安全责任承担将涉及业主之间的共有权和共同管理权的行使问题。建筑区划或者单体建筑物实行委托管理的，物业服务企业或者其他管理人基于物业服务合同义务，应当承担共有部分的检查、维修、保养责任；物业服务企业或者其他管理人未按合同约定履行义务，造成共有部分损坏的，应当承担损害赔偿责任。鉴于《物权法》第六章、国务院《物业管理条例》、《成都市物业管理条例》以及相关司法解释对此已作系统规定，《条例》不再重复，但为了便于公众全面了解掌握房屋使用安全责任制度，规定了两条援引性内容。（《条例》第十三、十四条） （二）关于《条例》的适用范围 一方面，坚持立法与统筹城乡发展实践相适应，与市委的重大决策相结合，及时把改革取得的成功经验反映到法规当中，用法规形式固定下来，以巩固统筹城乡综合配套改革的成果，是近年来我市地方立法工作始终坚持的一项基本原则。另一方面，在确保不与上位法相抵触的前提下，我市始终坚持立法进程与改革进程相适应，注重处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。因此，《条例》在适用范围上，不再作国有土地和集体土地上房屋的区分，将所有房屋统一纳入调整范畴。同时，考虑到宅基地自建房（农村散居房屋）实行严格监管的条件目前尚未成熟，故《条例》专列一章对其使用安全监管进行差别化规定。此外，房屋消防安全和室内的燃气、电梯、电力等特种设施设备的使用安全，以及违法在住宅内堆放易燃、易爆、腐蚀性、放射性物品等行为，国家、省、市对此均制定有专门法律、法规、规章。为避免混淆，《条例》明文将其排除出适用范围。（《条例》第二条、第三条第二款以及第四章） （三）关于监管职责划分 房屋使用安全监管工作本身具有很强的基层性和一定的专业性。目前，我市农村居民利用宅基地自建房屋数量庞大、分布于广大乡村，若将其监管职责直接放在区（市）县房产行政主管部门，缺乏操作性，难以实现《条例》立法目的。同时，实践中国土、规划部门已采用协管员制度将相关职能下放到街道、镇（乡）实施，并取得良好效果。此外，按照2010年7月省人大常委会通过的《关于加强农村村民住宅抗震设防管理的决定》第“六”项的规定，乡、镇人民政府应当按照抗震设防要求，对农村村民住宅建设进行指导、监督。因此，《条例》将农村自建房的监管主体确定为街办、镇（乡）政府，其他房屋的使用安全监督管理由房管部门负责。（《条例》第五条、第四十三条和第四十四条） （四）关于房屋使用安全监督管理 在确定房屋使用安全责任主体，明确政府职能部门和街办、镇（乡）政府监督管理职责的基础上，为进一步有效发挥行政监管职能，保障房屋使用安全，维护城乡居民生命财产安全，《条例》规定了下列各项房屋使用安全监督管理制度。 1、房屋结构安全档案和信息公开制度。《条例》明确房产行政管理部门和街办、镇（乡）政府应当按照各自职责建立房屋结构安全管理档案，记录房屋装修、改造、检查、鉴定、白蚁防治等内容，为利害关系人及时了解房屋使用状况提供了信息依据和资源保障。（《条例》第十八至二十条） 2、房屋使用安全管理信用监督制度。《条例》规定市房产行政管理部门建立全市统一的房屋使用安全管理信用监督系统，并纳入全市信用管理体系，有利于强化相关信用信息综合运用，形成监管、服务和行业管理的制度保障体系。（《条例》第二十一条、第二十二条） 3、白蚁防治制度。《条例》规定新建、改建和扩建房屋在施工前，房产行政管理部门应当组织实施白蚁预防处理；公共建筑在维修加固、保护时，房屋使用安全责任人应当实施白蚁防治处理；房屋发生蚁害的，房屋使用安全责任人应当及时委托白蚁防治单位进行灭治，并予以配合。（《条例》第二十三条、第二十四条） 4、房屋装修、改造管理制度。《条例》对降低底层室内标高，超过设计标准、规范增加房屋使用荷载，安装设施和设备影响房屋结构安全等危及房屋使用安全的行为做了禁止规定。对拆改房屋承重结构或者在其他部位增设建（构）筑物的行为，《条例》规定应当经原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案，并办理审批手续。（《条例》第二十五至三十三条） 5、房屋安全鉴定监管制度。《条例》规定市房产行政管理部门应当建立全市统一鉴定机构名录及其从业人员名册，加强房屋安全鉴定市场的规范化管理。规定房屋达到或者超过设计使用年限继续使用的，或者因自然灾害或爆炸、火灾等造成裂缝、变形、不均匀沉降危险症状等情形，应当进行鉴定。对于公共建筑，则特别要求其投入使用后每5年实施一次安全鉴定。明确利害关系人对鉴定结论有异议的可以提出复鉴申请。（《条例》第三十四至三十九条） 6、危险房屋治理制度。《条例》对危险房屋治理作分类处理，对需立即停止使用或拆除的危险房屋但不危及公共安全的，房屋安全责任人是直接责任主体，应履行相关排危义务，若不履行则由其自行承担相应后果；对危险房屋危及公共安全或安全责任人对危及公共安全的危房拒不治理的，由房产行政管理部门责令其停止使用，必要时作出强制治理决定，相关费用由使用安全责任人承担。（《条例》第四十至四十二条） （五）关于法律责任 考虑到当今房价较高的背景，从事房屋使用安全管理违法行为获益较高，可能造成巨大损失。若所设处罚标准过低，将导致违法成本较低，难以达到抑制效果。因此，《条例》法律责任一章根据具体违法行为的性质和社会危害程度，在原《成都市城市房屋装修结构安全管理规定》的基础上，较大幅度地提高了处罚标准。 以上说明，请连同《条例》一并予以审议。
