我省农民专业合作社发展情况调研报告——省人大常委会重点课题调研组

发展农民专业合作社（以下简称“合作社”）是继家庭承包经营后又一项重大的制度创新，是走中国特色农业现代化道路的实践探索，对促进农业稳定发展、农民持续增收、农村社会进步有着重要作用。为进一步加快我省合作社健康发展，全面提升发展的水平和质量，省人大常委会将合作社发展调研列为2012年重点课题，由省人大农委具体组织实施。根据课题调研要求,省人大农委会同省农业厅组成课题调研组，先后深入成都、宜宾、泸州、达州、广安、南充等市14个县（区）开展实地调研，对全省近200个合作社进行问卷调查，详细了解合作社组织建设、基地建设、生产经营、盈余分配等情况。同时，调研组还大量收集省内外相关数据资料，并组织相关专家、学者就当前合作社发展面临的问题和制约因素以及今后发展思路进行了研讨。调研组认为：我省各级政府及相关部门高度重视合作社事业，加强指导、扶持和服务工作，广大农民群众也积极参与实践，合作社呈现良好的发展势头。现将调研情况报告如下：

一、合作社发展基本情况

近年来，我省把握农业农村发展的新形势，顺应广大农民的新期待，紧紧围绕“两个带动”主线，认真贯彻落实《中华人民共和国农民专业合作社法》和《四川省<中华人民共和国农民专业合作社法>实施办法》，以市场为导向，以农民为主体，以利益为纽带，不断完善扶持政策，着力强化指导服务，加快健全规章制度，大力实施人才培训，深入开展示范社建设行动，探索出了一条多主体参与、多元化投入、多层次合作的发展路子，推动了我省合作社由数量扩张向数量增长与质量提升并重的方向转变，由注重生产联合向产加销一体化经营方向转变，由单一要素合作向劳动、技术、资金、土地等多要素合作方向转变。全省合作社发展总体较好，显示出蓬勃生机和旺盛的生命力，已逐步成为引领广大农民群众参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

（一）数量增长速度较快。2007年，全省合作社仅4427个，2008年迅速发展到6340个，比上年增长43%；2009年进一步发展到8998个，比上年增长42%；2010年突破10000个，达到14127个，比上年增长57%。

图一:2011年全国合作社数（单位：个）

截至2011年底，全省合作社数量达到20330个，比上年增长43%，环比增速超过40%以上，位居全国第10位，高于全国平均水平20.8%。其中，合作社数量超过2000家的有2个市（州），介于1000—2000家的有6个市（州）。

图二:2011年合作社市（州）分布情况

（单位：个）

（二）出资规模层次分明。全省合作社成员出资总额达到270.18亿元，社平出资额132万元，以小型合作社为主，大型合作社凤毛麟角。其中，出资额100万元以下的14468家，占合作社总数的71.17%；出资额100—500万元的4784家，占23.53%；出资额500—1000万元的823家，占4.05%；出资额0.1—1亿元的248家，占1.22%；出资额1亿元以上的7家，占0.03%(见图三)。

（三）农民领办比例较高。全省181.7万户入社成员中，农民成员172万户，占成员总数的94.7%，超过法律规定标准近15个百分点。从发起人分类统计看，农民牵头发起的17264个，占总数的84.9%，龙头企业牵头发起的920个，基层农技服务组织牵头发起的585个，其他组织和个人发起的1561个，农民牵头创（领）办合作社的比例较高。

图三:合作社出资额分布图

（四）覆盖产业领域广泛。我省合作社不仅涵盖农林牧渔产业，还涉及加工和服务业，如农机作业、土地流转、植保服务、加工运销、沼气管护等多个领域。全省合作社中，以农业为主的10239家，占总数的50.36% ；以畜牧业为主的6583家，占32.38%；以林业为主的987家，占4.85％；以渔业为主的691家，占3.40%；以服务为主的1166家，占5.74%；其他664家，占3.27％。

二、主要做法及成效

（一）理顺体制机制促进发展。2010年，省人大常委会颁布了合作社法实施办法，明确规定合作社指导服务部门是农业行政主管部门，建立以农业行政主管部门为主体的综合协调、运行高效的工作机制，切实加强合作社的指导服务工作。同年，省政府建立了四川省合作社建设工作联席会议制度，统筹协调合作社建设工作。同时要求市县两级也要成立相应的联席会议制度，以加强对合作社发展工作的组织领导。目前，全省21个市（州）均建立了市级联席会议制度，一半左右的县（市、区）建立了县级联席会议制度。联席会议制度的设立，理顺了合作社的指导服务体制，促进了合作社快速健康发展。

（二）完善扶持政策支持发展。为营造合作社健康发展的良好环境，2008年以来我省相继出台了《关于支持和促进合作社发展的意见》等5个文件[1]，在财政资金、项目扶持、金融信贷、税收优惠、用地用电、保险服务等方面制定了扶持政策。市（州）、县（区、市）也根据当地实际情况提出了一系列支持合作社发展的政策措施。如宜宾县制发的《宜宾县人民政府关于支持和促进农民专业合作社发展的实施意见》，率先提出“零收费、零距离、无障碍”服务措施，极大促进了合作社的发展。在短短五年的时间里，全省合作社超过2万个，平均每个乡镇有合作社5个，带动农户369.5万户，入社成员和带动农户占农户总数的26.7%，可见政策支持效果明显。

（三）开展规范建设引导发展。指导合作社建立健全以成员大会为主的组织机构、以章程为主的内部管理制度、以盈余分配为主的利益联结机制，增强合作社依法办社、依章办事意识，大力推进合作社规范化建设。制定《四川省合作社省级示范社评选办法》，积极开展示范社建设活动，为广大农民树立可学可比的示范典型。五年来，全省命名了合作社省级示范社630个，有27个合作社获得全国示范社称号。制定下发了《四川省合作社标准化建设实施细则》，通过科学制定标准、产品质量监控、成员教育培训等手段，着力把合作社建设成为产权清晰、机制灵活、运行规范、管理民主、服务全面的现代农业经营组织。此外，每年各级还组织工作组对示范社建设情况进行督促检查，帮助合作社完善运行机制，规范内部管理，提高办社水平。泸州市江阳区君诚果蔬合作社在当地农业部门的监督指导下，严格按照《合作社财务会计制度》的规定，实行独立的会计核算，建立成员账户，完善财务制度，规范运作行为，大大增强了内部活力和发展后劲，该社户均增收达1.3万元左右。

（四）加强人才培训提升发展。按照分级负责、分类指导、注重实效的原则，制订培训规划，编写培训教材，依托“阳光工程”培训、专项培训、成人教育等培训支撑平台，采取组织召开培训会议、专题培训、农业科技专家指导等方式，重点培养一批合作社辅导员和负责人，为合作社输送善管理、会经营、懂技术、愿奉献的高素质人才，提升合作社发展水平。2011年，省农业厅先后对市、县两级农业主管部门负责人、业务辅导员和现代农业产业基地县的合作社理事长400余人进行了专题培训，内容涵盖法律法规、合作经营、标准化生产、产品质量安全等多个方面。市、县两级农业主管部门和合作社培训人员更是高达301.5万人次。如沐川县益民猕猴桃合作社与四川农业大学、市科技顾问团、科研院所等单位紧密合作，统一编写培训教材，定期对骨干技术人员进行猕猴桃种植技术知识更新培训，有力促进了合作社的发展。目前该社社员及带动农户人均纯收入达到6721元，高于全县农民人均纯收入1550元，高出30%以上。

（五）搭建营销平台推进发展。各级农业行政主管部门及相关部门积极搭建平台，全面推进合作社产品进超市、进社区、进学校、进医院、进军营，减少流通环节，降低流通成本。支持合作社在批发市场设立销售点，在城市社区建立直销店，在互联网上建立电子商务交易平台，拓展农产品销售渠道。积极组织合作社参加农博会、国际农交会等各种展示展销活动，广泛宣传合作社的优质农产品。省农业厅连续三年举办“合作社优质农产品迎春大联展”。鼓励合作社创品牌，统一申请使用注册商标、无公害农产品、绿色食品、有机食品等农产品质量标志和农产品地理标志。通过搭建营销平台和创建自主品牌，扩大了农产品的知名度，提升了合作社的影响力，推进了合作社快速发展。2011年，全省有316个合作社开展“农超对接”，向超市提供农产品总值10.5亿元，比上年增长60.9%；统一采供投入品73.6亿元，比上年增长27.9%；统一销售农产品242.4亿元，社平销售额首次突破100万元。

三、存在的主要问题

尽管我省合作社建设取得了一定成效，但总体上还处于发展初级阶段，经济实力不强，发展水平不高，合作层次较低，地区之间发展不平衡。主要表现在以下几个方面：

（一）总体发展不足且不平衡。从发展规模看，整体规模不大、单个规模普遍较小，能直接从事加工、储运、物流的合作社数量较少。大多数合作社积累少，市场竞争实力不强，抗御风险能力较弱。从区域分布看，市州之间发展很不平衡，基础条件比较好的地方发展速度较快，基础条件较差的地方发展相对缓慢。仅成都、资阳、南充、广安、绵阳五市合作社数量就占了全省的44.63%。

（二）扶持政策落实较差。合作社法实施以来，国家和省上制订了一系列支持和促进合作社发展的政策措施，但贯彻落实不够，特别是在农业农村经济建设项目、税收优惠、金融支持、农业保险、用地政策等方面的扶持政策还没有得到很好地落实，在很大程度上影响了合作社的发展和功能的发挥。如由于政策性保险不落实，农产品投保困难，泸州部分合作社在“7.22”洪灾中遭受巨大损失却无从弥补。同时，财政扶持资金总量不大，扶持面不宽，一些在发展特色优势产业、助农增收中发挥了积极推动作用的合作社示范社，也很难获得项目、资金扶持，建设合作社的积极性受到较大影响。

（三）内部管理不够规范。在调研中我们发现不少合作社没有体现合作社的性质，偏离了办社宗旨，主要表现在：一些合作社连接农户不够紧密，合作社与成员之间还仅是买卖或买断关系；一些合作社建立的目的不是谋求全体成员的共同利益，而是为了获取政府项目扶持、财政补助、税收优惠等，特别是个别龙头企业、村社干部牵头组建的合作社，行政色彩浓，民主管理差，“一股独大”的现象较为普遍，甚至存在龙头企业操控“合作社”现象。同时，合作社缺乏具有专业知识和创新意识的管理人才和技术骨干，组织化程度低，合作意识不强，难以提升合作社发展水平。尤其在运行机制上，有些合作社章程形式化现象突出，内部运行缺乏有效监督，财务管理不够规范。如一些合作社没有按规定设置会计账簿、配备会计人员、进行会计核算。

（四）利益联结亟待完善。据调查，大多数合作社与成员之间的利益联结是以“订单”合同为主的购销关系，还没有形成利益共享、风险共担的利益联结机制，利益联结较为松散。没有按照《合作社财务会计制度(试行)》独立开展会计核算、建立成员账户。公共积累没有量化到成员账户，财产关系不够明晰，入社成员与一般农户没有本质差别。盈余分配制度不健全，按股分红的合作社多，主要按交易量（额）比例分配盈余的少，普通成员获得实惠不明显，吸引力和凝聚力不强。

四、对策建议

（一）进一步加大服务和引导力度。一要加强组织领导。各级政府要充分认识新时期发展合作社的重要性和紧迫性，牢固树立扶持合作社就是扶持农业和农民的观念，把推进合作社发展列上重要议事日程。要进一步理顺管理体制，完善工作联席会议制度，支持农业行政主管部门及其他有关部门依法履行职责。要加快建立合作社辅导服务机构，或依托经管部门加挂辅导服务机构牌子，构建市县乡三级辅导员队伍体系，进一步提高对合作社指导和服务水平。二要强化宣传。将合作社法律法规纳入“六五普法”计划，面向农民、面向农村，深入开展宣传活动，引导农村基层组织、业务辅导员和合作社理事长学好法、用好法。认真总结优秀合作社的好做法、好经验，充分利用电视、广播、报刊等各种新闻媒介进行广泛宣传，不断扩大合作社的社会知名度和影响力。三要加强培训教育和人才引进。继续开展合作社业务辅导员、合作社理事长、财会人员和入社成员培训，不断扩大培训范围，提高培训质量。加强与高等院校、科研院所的合作，多渠道培育和引进一批合作社发展急需的实用人才和职业经理人。支持科研人员、农技人员、高校毕业学生领办、合办和加入合作社，充实和加强合作社人才队伍。

（二）进一步加大扶持力度。一要加大公共财政投入。各级政府要加大对合作社的资金扶持力度，逐年增加扶持资金规模，采取直接补助、以奖代补、贷款贴息、风险金补贴等方式，重点支持合作社开展规模化基地建设、营销体系建设、农产品冷链物流建设、加工储运设施设备建设，以及合作社功能提升和实体化经营，全面提升合作社的综合实力。二要落实税收优惠政策。依据国家有关法律、法规，制定和完善合作社享受国家相关税收优惠的实施细则，简化增值税抵扣手续，降低免税申办费用，开通合作社发票领取绿色通道，着力解决纳税手续繁杂问题。三要健全政策性保险制度。各级保险机构应积极为农产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务，将优势特色产品纳入政策性农业保险品种范围，进一步提高政策性农业保险服务现代农业发展的能力。鼓励有条件的地方探索建立政策性保险与商业性保险有机结合、互为补充的保险机制。四要拓宽融资渠道。建立支持合作社的贷款担保平台，选择具备条件的合作社规范有序开展资金互助试点，缓解合作社生产经营资金紧缺问题。制定合作社资金互助管理办法，明确资金互助的原则、范围、条件和资金监管机制，规范资金互助行为。五要落实用地政策。积极支持合作社扩大经营规模、延伸产业链，对合作社发展用地依法给予保障，优先安排用地计划，及时办理用地手续。

（三）进一步加大规范力度。一要健全规章制度。要指导合作社按照成员意愿，量身打造符合自身实际的章程，改变“千社一章”的状况。要根据法律和章程规定，健全成员（代表）大会、理事会、监事会制度和财务管理等制度，以制度促规范。二要强化财务管理。认真执行《合作社财务会计制度（试行）》，聘用专业财会人员，健全财务账簿，做实成员账户，将国家财政项目形成的资产平均量化到每个成员，做到账账相符、账物相符。对不具备聘用专职财务人员的合作社，可以委托县乡经管部门或其他有资质的相关机构做好财务代理。三要规范盈余分配。要积极引导合作社建立与成员的利益联结机制，处理好与成员的利益分配关系，实行盈余主要按交易量比例返还，使普通成员得到更多实惠。四要强化示范引领。继续深入开展合作社示范社建设，着力培育一批省级示范社，通过示范社的带动和引领，提高合作社整体发展水平。建立支持合作社发展的激励机制，对表现突出、贡献显著的单位和个人给予奖励。

（四）进一步加大监督力度。一要健全民主制度。指导合作社提高内部控制能力，充分发挥“三会”的各自职责和作用，尊重成员的主体地位，坚持“一人一票”制与法定附加表决权相结合的民主管理制度，防止少数人操控合作社,维护成员共同利益。二要加强执法监督。各级人大及其常委会要认真履行宪法和法律赋予的职责，加强对合作社法和四川省实施办法贯彻实施情况的监督检查，督促各部门切实落实好法律法规的各项规定。三要强化政府职责。各级政府部门要组织力量，对合作社注册登记行为、规范运作情况、项目实施情况进行检查，对政府扶持合作社发展的专项资金使用情况进行审计监督，确保扶持政策落到实处，促进合作社健康发展。

[1]包括：1.《关于支持和促进合作社发展的意见》（川府发[2008]5号）；2.《关于进一步推进农民专业合作社经济组织发展的意见》（川委办[2010]3号）；3.《关于贯彻实施<四川省（中华人民共和国合作社法）实施办法>的意见》（川办发[2010]94号）；4.《关于进一步加强金融支持农民专业合作经济组织发展的意见》（川办发[2010]37号）；5.《关于大力支持合作社建设推进现代农业加快发展的意见》（川办发[2011]52号）。