关于草案的起草过程突发事件应对法曾以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划。2003年5月，国务院法制办成立起草领导小组和专门工作组，正式开始了本法的研究起草工作。先后两次向国务院有关部门收集了解我国突发事件应急体制、机制和法制建设情况，多次赴有关地方调研，并委托两所高等院校和一个省级政府法制办进行专题研究、起草建议稿。2005年3月，国务院第83次常务会议讨论了紧急状态法草案。法制办根据国务院常务会议精神对该草案作了进一步修改、完善，就修改的有关内容向全国人大法律委、全国人大常委会法工委作了汇报，并将法名改为突发事件应对法，再次赴有关地方调研，征求有关地方、国务院有关部门和专家学者的意见。经过3年的反复研究、论证,广泛征求意见,数易其稿,形成了该法草案。2006年5月31日,国务院第138次常务会议再次讨论并通过了草案。随后，法制办根据常务会议精神对草案作了进一步完善。2006年6月6日,国务院正式提请全国人大常委会对草案进行审议。
需要特别说明的是，之所以将本法名称由“紧急状态法”改为“突发事件应对法”，并对草案内容作相应调整，主要出于三点考虑：一是，解决我国在突发事件应对活动中存在的突出问题，是当前法制建设的一项紧迫任务。通过立法，规范政府应对各类突发事件的行为，明确应对工作的体制、机制、制度，从而提高全社会应对各类突发事件的能力。二是，突发事件的发生、演变一般都有一个过程。对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者防止突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件，减少突发事件造成的损害。这与我国宪法确立的紧急状态制度的精神是一致的。三是，我国宪法规定的紧急状态制度是应对最高程度的社会危险和威胁时需要采取的特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法的规定作出决定。
关于制定本法的必要性
本法草案所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家，特有的地质构造条件和自然地理环境，导致自然灾害频发、分布广、影响大；科学技术日新月异的发展，在为人类带来福祉的同时，也引发了一些事故灾难；频繁发生的传染性疾病等各种公共卫生事件，严重威胁着人民的生命健康；在我国经济社会高速发展时期，引发社会安全事件的因素依然存在。
改革开放以来，随着我国经济建设和民主法制建设的快速发展，作为社会主义法制建设重要内容的突发事件应急法制建设，取得了很大成就。据初步统计，目前我国已经出台了防震减灾法、防洪法、传染病防治法、森林防火条例、地质灾害防治条例等有关突发事件应急的法律、行政法规60多部。国务院有关部门和地方人大、政府还制定了大量配套规定。随着这些法律法规的贯彻实施，我国的突发事件应对工作逐步走上了法制化轨道，取得了长足进展。但是，在突发事件应对工作中也还存在一些突出问题,针对此，近些年来，国务院和地方各级政府制定了有关各类突发事件的应急预案,初步建立了突发事件应急管理体制和机制。为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力,及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全,在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上,根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律是十分必要的,对于进一步建立健全我国的突发事件应急法律体系、构建社会主义和谐社会,具有重大意义。
关于起草本法的总体思路和草案的主要内容
（一）总体思路
突发事件往往具有社会危害性。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除其引起的严重社会危害，需要充分发挥政府的主导作用，由政府组织、动员各种资源加以应对。这就需要赋予政府必要的处置权力。但是，由于这项权力由政府集中行使，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民、法人和其他组织权利的可能性，又必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。同时，在发生或者可能发生危及公民人身和生命财产安全的突发事件时，有关的社会公众也负有义不容辞的责任，这就要求对公民、法人和其他组织应当履行的义务作出规定。按照上述思路，草案规定了政府为处置突发事件可以采取的各种必要措施，并规定：政府采取的处置措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施；征收或者征用公民、法人或者其他组织的财产应当给予合理补偿；公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
（二）主要内容
一是突发事件的管理体制。建立统一领导、分级负责、综合协调的突发事件管理体制，是提高快速反应能力、划分各级政府的应急职责、有效整合各种资源、及时高效开展应急救援工作的关键。为了建立统一领导、分级负责的管理体制，明确各级政府应对突发事件的责任，草案规定了突发事件分级制度，并规定：一般和较大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由县级和设区的市级政府统一领导；重大和特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作由发生地省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级政府处置能力的特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作由国务院统一领导。社会安全事件由发生地县级人民政府组织处置，必要时上级人民政府可以直接组织处置。为了建立综合协调的突发事件应对机制，有效整合各种资源，结合当前实际，草案规定：国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作，根据实际需要设立国家突发事件应急指挥机构负责突发事件的应对工作，必要时派出国务院工作组指导有关工作。县级以上地方政府设立由有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件的应对工作。上级政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
二是突发事件的预防和应急准备制度。建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。为此，草案规定：（1）各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案并严格予以执行，城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，县级政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控和监督检查，各单位应当建立健全安全管理制度，基层组织和单位应当经常排查调处矛盾纠纷。（2）县级以上政府应当建立健全行政机关工作人员应急管理知识和法律法规培训制度，建立健全应急救援队伍体系并加强培训和演练，解放军、武警部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援知识和技能的专门训练。（3）县级政府及其有关部门、乡级政府、街道办事处和基层群众自治组织、有关单位应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，新闻媒体应当无偿开展应急知识的公益宣传，各级各类学校和其他教育机构应当将应急知识教育作为学生素质教育的重要内容。（4）县级以上政府应当保障突发事件应对工作所需经费；国家建立健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，完善应急物资储备保障制度，鼓励公民、法人和其他组织为政府应对突发事件工作提供支持和捐赠；县级以上政府及其有关部门应当做好应急救援物资的准备和生产能力的储备，保障突发事件应对工作的通信畅通，扶持相关科学研究和危机管理专门人才的培养。
三是突发事件的监测和预警制度。突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。为此，草案规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方政府建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，各级政府及其有关部门的信息系统应当实现互联互通；县级以上政府及其有关部门应当建立健全有关突发事件的监测制度和监测网络，采取多种方式收集、及时分析处理并报告有关信息；获悉突发事件信息的公民和单位有义务向政府及其有关部门或者指定的专业机构报告。预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，草案规定：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时决定并发布警报、宣布预警期，并及时上报；发布警报后，县级以上地方政府应当启动应急预案，并做好应急处置和救援方面各项准备工作；根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已有关措施。
四是突发事件的应急处置和救援制度。突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。据此，草案与现行有关突发事件应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施:（1）突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施；这些措施不足以有效处置的，采取本法规定的有关应急处置措施。（2）自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，除预警期内已采取的措施外，可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。（3）社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离发生冲突的双方当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的情况时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施；发生大规模恐怖袭击事件的，县级以上政府和政府有关主管部门应当依据有关反恐怖的法律、行政法规和国家有关规定采取相应的处置措施。（4）发生严重影响国民经济正常运行的事件后，国务院或者国务院确定的有关主管部门可以采取税收方面的调控措施，金融方面的保障措施，金融交易方面的限制措施，以及有关外汇管制的措施。
五是事后恢复与重建制度。突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。
此外，草案还对法律责任作了具体规定。
我国初步建起应急管理 机制主要事件
――2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》，5月9日公布实施，这标志着我国应对突发公共卫生事件纳入了法制化管理轨道。7月，胡锦涛总书记在全国防治“非典”工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。10月，党的十六届三中全会提出：提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。
――2004年，国务院在安排工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制、提高政府应对公共危机的能力作为全面履行政府职能的一项重要任务作出部署。当年1月，召开国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。按照党中央、国务院的决策部署，全国的突发公共事件应急预案编制工作展开。
――2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出：要建立健全全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
――2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过。2月，中央政治局常委会听取并原则同意预案编制工作报告。2月底，向全国人大常委会报告预案编制工作情况。4月，国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定。5至6月，国务院印发4大类25件专项应急预案，80件部门预案以及省级总体应急预案也相继发布。7月下旬，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝总理在会上强调：加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。11月16日，国务院第113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》。
――2006年1月6日，国务院授权新华社全文发布《国家自然灾害救助应急预案》。1月8日，全文发布《国家突发公共事件总体应急预案》。从10日起，陆续摘要发布5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案。至此，国家应急预案框架体系初步形成。