自古以来，在我国“民告官”是非常少见的，既便是告了，打赢官司也非常困难。但自1990年10月1日《行政诉讼法》实施以来，“民”不但可以告“官”，而且打赢官司的比例还非常高。2006年6月份以来，孟州市人大常委会为了了解行政机关的执法情况和因执行公务而引起行政诉讼以及引起行政诉讼的主要原因，历时3个月时间对孟州市行政诉讼情况进行了全面调查。
一、孟州市行政诉讼的基本情况
1990年10月1日《行政诉讼法》的实施，有效地促进了行政机关依法行政，广大人民群众也能够通过行政诉讼来维护自己的合法权益。2003年以来，孟州市人民法院行政诉讼案件立案总数98件，其中2003年受理22件，2004年受理43件，2005年受理22件，2006年截止7月底已受理11件。立案后经审查，法院裁定不予受理的11件，所受理的行政案件，行政机关应诉87件，其中行政机关胜诉48件（2003年16件，2004年20件，2005年12件），约占55.2%；败诉15件（2003年3件，2004年10件，2005年2件），约占17.4%；法院裁定驳回15件，未审结9件；行政相对人起诉后，由于行政机关内部主动纠错，改变了具体行政行为，行政相对人提出撤诉，2003年行政诉讼案件撤销6件，2004年撤销8件，2005年撤销3件。
从调查情况看，2003年以来行政诉讼案件数量整体呈下降趋势。主要原因在于：1、政府对孟州市经济发展的环境治理，使行政执法人员树立了大局意识、服务意识和构建和谐社会的理念，从而在执法过程中做到了依法行政、文明执法。2、随着行政机关领导对依法治国和依法行政理念的不断深化，行政机关执法人员的法制观念和执法水平也在不断加强和提高。同时，行政机关加强了对内部执法人员的配置和培训力度。2003年以来，市水利局、技术监督局、公安局、交通局等单位邀请法院行政法官讲解《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《道路交通安全法》、《行政许可法》等法律法规以及在执法过程中遇到的问题及对策。随着行政机关执法水平的提高，行政机关办理案件的质量相应提高，行政相对人自觉接受处罚也越来越多，行政诉讼则越来越少。3、全民法律意识不断增强。经过多年来的普法宣传和教育，公民的法制意识有了明显提高，遵纪守法和自觉依法办事的多了。如：依法自觉纳税、依法自觉交纳各种行政管理费用等，使行政处罚案件不断下降，因而到法院提起诉讼的则减少了。4、仍有部分行政相对人存在“民不与官斗”心理。担心行政机关和执法人员事后报复，受怕得罪官、不愿告官、不敢告官、告不赢官的思想影响，不敢用法律武器维护自己的合法权益。5、行政机关执法人员担心当被告，在执法过程中降低处罚标准或不作处罚，也是行政诉讼下降的原因之一。如：某行政机关在2003年以前，有较多的行政诉讼和非诉执行案件，2003年以后，该机关没有出现一起行政诉讼和非诉执行案件。
二、行政诉讼涉及的主要行政机关和引起行政诉讼的主要原因
调查显示，2003年以来孟州市行政诉讼案件涉及的主要行政机关为市公安局40件，约占立案总数的41%；其次为市人民政府、乡镇办事处35件，约占立案总数的36%；原因在于：一是人民群众的法律意识和自我保护意识增强。随着我国法制建设的不断深入和完善，人民群众的法律意识不断增强，对自己所享有的权利都要求依法履行，在自己的合法权益受到侵害时，知道通过法律手段和途径来维护。二是当事人对法律的理解和处罚幅度的认识存在偏差。行政执法机关对某一案件依法作出处罚后，行政相对人或当事人一方认为处罚不合理，处罚手段较轻或较重，所以引起行政诉讼。三是公安局作为社会治安管理的前沿阵地，担负着维护社会平安稳定的首要职责，每年都要处理大量的各类案件。2003年以来，孟州市公安局行政处罚案件立案总数7331起，做出处罚案件2154起。由于正式干警少，案件较多，干警素质参差不齐，为了急于结案，在执法过程中往往出现有法不依、执法不严、执法时有急躁情绪等现象，所以引起的行政诉讼案件较多。四是状告市政府的绝大多数为撤销宅基地使用权案件。调查显示：2003年以来，由于颁发宅基地使用证引起行政诉讼案件31起，其中法院判决维持3起，驳回原告起诉23起，原告撤诉5起；其他土地管理引起的行政诉讼3起，法院均驳回了原告起诉；由市政府下文撤销宅基地使用证12本（2003年5本，2004年5本，2005年2本）。撤销的原因主要有三种：1、宅基地使用证上的长、宽尺寸与实地不符。2、弄虚作假骗取宅基地使用证；3、划新院，旧院宅基地使用证不交。五是乡镇办事处作为被告的案件则是《土地管理法》规定：凡确认公民间宅基使用权的由乡镇办事处决定。这类因边界不清的纠纷在农村比较普遍，乡镇办事处作出决定后，行政相对人往往不服，故引起行政诉讼。
三、法院受理行政非诉案件情况
2003年以来，法院共受理行政非诉案件989件。其中2003年受理352件，2004年受理361件，2005年受理102件，2006年已受理174件。从调查的数字可以看出，2003年以来，每年受理的行政非诉案件总体上呈下降趋势。原因在于：一是近年来国家政策向农村倾斜，各级人民政府为了使农民增收富裕，取消了农村特产等税种和乡统筹村提留等不合理的农民支出，减少了行政处罚源。二是政府加大了环境治理力度，行政执法机关也加大了行政执法力度，改善了经济投资环境和执法环境。三是行政相对人的法律意识也在不断提高，大部分人对行政执法机关作出的处罚能够自觉履行，所以行政执法机关无须申请法院强制执行。
四、行政机关在行政诉讼中败诉的主要原因
（一）行政机关法定代表人或主要负责人对行政诉讼重视不够，出庭应诉自觉性和热情不高。据调查，2003年以来，孟州市法院审理的行政诉讼案件中，只有部分行政机关的主要负责人出庭参与了诉讼，其余都是律师和工作人员受委托或授权出庭应诉。这种现象虽说与现行法律法规并不直接相悖，但多少折射出行政机关对行政诉讼的态度和重视程度，从根本上影响了行政诉讼的结果。
（二）行政机关出庭人员法律知识不足，对出庭应诉准备不充分。诉讼程序是一种专业性很强的法定程序，需要娴熟的法律知识和丰富的庭审经验，才能在法庭上应对自如。但调查组在旁听行政诉讼案件时，发现一些行政机关工作人员受委托出庭时，准备不充分，没有根据原告起诉的焦点和法庭调查时提出的问题有理有据去辩论，往往辩论不到点子上，力度不大，达不到辩论的实际效果。
（三）行政机关执法人员业务素质较低，法制观念不强，不能依法行政，工作中存在重实体，轻程序等现象。如：公安局2004年办理的苏某不服行政处罚案件。由于承办民警在办公场所内由公安机关两名侦查员见证的情况下，向当事人宣布治安处罚裁决书时，当事人拒绝签收，承办民警则认为该已向当事人送达其作出具体行政行为的法律文书，且已告知当事人行政复议权和诉权，便没有采取其他合法的送达方式，因此被人民法院认定为“该法律文书没有向当事人送达”，具体行政行为违反法定程序，而予以撤销。
（四）执法人员责任心不强，引起败诉。对于引起诉讼或复议的案件，在举证期限内不能及时向法院或复议机关提供作出具体行政行为的证据，导致案件直接败诉。
（五）对法律法规的具体理解认识不一致导致败诉。在案件事实清楚，证据确凿的情况下，由于对法律法规理解的不一致而引起败诉。如：2004年公安局受理的张某申请复议案，公安局认为该案件系民事侵权案，应由法院直接受理，故而对其复议申请不予受理，而法院认为应当由公安局受理，故撤销公安局的具体行政行为而引起败诉。
（六）行政机关“不作为”，也是行政诉讼败诉的主要原因。行政机关不作为形成的原因主要有以下几个方面：一方面对“不作为”在认识上存在偏差。部分案件承办人员虽然积极开展了调查取证工作，但由于人员少，经费等客观原因受限，致使案件暂时没有结果，而人民群众将此归结为“不作为”；另一方面，调查取证难影响案件正常处理，部分群众由于法律意识淡薄，怕打击报复等原因，不配合调查取证，导致案件进展缓慢。再一方面，执法人员宗旨观念淡薄、业务素质较差，工作方法简单，不能把群众利益放在第一位。在实际工作中，支差应付，接案后一不作详细的记录，二不作深入细致的调查，甚至推诿扯皮、不管不问等现象时有发生，在办案过程中遇到困难时，不是想方设法解决，而是找借口在困难面前止步不前，造成不作为。
五、几点建议：
孟州市委副书记、市长魏超杰同志近年来多次在《政府工作报告》中指出：“政府及其工作人员要以贯彻实施《行政许可法》为契机，进一步增强法制观念，提高执法水平，按照法定的职权、程序履行职责，做到有权必有责，用权受监督，违法受追究；通过多种形式，认真解决有法不依、执法不公和多头执法等群众反映强烈的问题。”孟州市“五五”普法依法治市工作规划中也要求：要加强公职人员尤其是领导干部的法制宣传教育，着力提高依法执政、依法行政和公正司法的能力；各级领导干部要树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立以人为本和保障人权的观念；司法和行政执法人员要重点学习《宪法》、《公务员法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律法规，要以学促用，促进严格执法、公正执法和文明执法；进一步完善和落实依法行政工作制度和行政执法监督制度，以建设法治政府为核心，全面推进依法行政，确保国家法律法规的正确实施。因此，调查组建议：
1、市政府要根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，借鉴浙江省推行行政机关法定代表人出庭应诉制度的经验，制定出台孟州市行政机关法定代表人出庭应诉工作制度，要求行政机关法定代表人对本行政机关的重大复杂行政案件要出庭应诉。推行行政机关法定代表人出庭应诉，不仅可以通过抗辩、举证、质证、认证等庭审程序，对行政机关负责人进行生动的现身说法和法制教育，更有助于行政机关负责人听取对方当事人的意见，了解行政执法情况，提高依法行政水平；有助于及时解决行政纠纷，协调官民矛盾，提高执政能力，促进和谐社会的形成；特别是在处理社会矛盾比较突出的群体性案件时，行政机关负责人出庭应诉具有不可替代的特殊作作用。调查时发现，2006年7月份孟州市公安局已先行一步，专门制定出台了《孟州市公安局行政诉讼出庭应诉工作规定》和《民警旁听庭审制度》。明确规定：“行政诉讼实行局长出庭应诉制度，对每年发生的第一宗及重大复杂的行政诉讼案件，局长应出庭应诉；对公安机关执法可能具有重大影响的行政诉讼案件，分管办案部门的局领导应当旁听庭审，必要时要出庭应诉。”
2、行政执法机关要切实加强对执法人员的业务培训和素质教育，提高执法人员的业务素质和责任意识。调查显示：2003年以来的许多行政诉讼案件及行政机关败诉案件，是由于执法人员法律意识不强，在执法过程中，没有按照法律程序严格执法，或工作责任心不强，在执法过程中造成失误，结果导致行政诉讼及败诉。所以行政执法机关一定要加强对执法人员的业务培训和思想教育，切实提高他们的综合素质和执法水平，做到严格执法依法行政。
3、行政执法机关要进一步健全和落实执法责任制、执法公示制、执法过错责任追究制、执法质量考核评议制和行政案件败诉通报等制度。市政府要将行政机关法定代表人出庭应诉情况列入政府“依法行政考核”和行政机关法定代表人述职报告等内容，切实做到以制度管理行政执法人员，规范行政执法行为，从而达到依法行政，不断提高执法质量和水平。
4、法院要积极倡导和推行行政机关负责人出庭应诉制度，加强同政府以及行政执法机关的协调和沟通，争取政府和行政机关的理解、支持和配合，要推行行政机关负责人出庭应诉通报制度，增强行政机关负责人出庭应诉的主动性和自觉性，形成全社会支持行政审判的合力。（刘随央 权旭生）