人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要制度和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。我们要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”①如何坚持和完善人民代表大会制度，这是胡锦涛总书记向我们提出的重大课题。我们将沿着胡锦涛总书记提出的基本原则、工作目标、主要措施孜孜以求地去探索、实践之。
根据法律规定，各级人大代表都可以向该级人大会议提出议案。向大会提出议案，是人大代表履行工作职能的重要形式。这里提出的是，人大代表不仅要向人大会议提出议案，而且各级人大会议也要按照法律程序，将代表议案列入人大会议议程进行审议。
代表议案进入大会议程，体现了人民当家作主原则。我国现行宪法总纲第一条开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民当家作主的途径和形式多种多样，最根本、最重要的是掌握国家政权、行使国家权力。人民掌握国家政权、行使国家权力必须通过一定的组织形式和制度来实现、来保证。宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是我们国家的政体，是全国各族人民管理国家的基本组织形式，是我们党在政权建设中走群众路线的最好的、最有效的形式。人民选出自己的代言人——人大代表，人大代表就有责任反映他们的愿望和要求。如果人大代表能把人民的愿望和要求反映到我国最权威的民主殿堂——人民代表大会会议上，并能被列入大会议程进行审议，这既是我国民主政治的生动实践，也是人民当家作主原则在人民政治生活中的充分体现。
代表议案进入大会议程，体现了民主集中制原则。我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大工作的重要特点。民主集中制必须依法办事，也必须依程序办事。程序民主是制度民主，它同实体民主一样，都是由国家法律规定的，都是国家法律的重要组成部分。人大代表如何提出议案，人大会议如何处理代表议案，全国人大代表大会议事规则，地方人大代表议事规则都有详尽的规定。代表议案进入大会议程，这里不仅体现了民主，而且也体现了集中。代表自由提出议案是民主的，代表议案能进入大会议程进行审议，又是集中的。这种民主与集中，既能保证我们广泛听取民意，又能保证我们决策的审慎与正确。
代表议案进入大会议程，体现了群众路线原则。坚持群众路线，这是我国人民民主专政的国家性质所决定的。宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法关于人民民主的这一规定在实践中是否真正得到落实，我国的政治制度是否民主，关键要看广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。作为国家权力机关的人大代表，应当而且必须从群众中来，到群众中去，深入了解民情，广泛集中民智，向代表大会提出人民群众普遍关心的热点、难点问题的议案。可以设想，如果人民群众上学难、上学贵；看病难、看病贵；住房难、住房贵；打官司难，打赢官司更难等问题，都能反映到人民代表大会会议上，并能进入“审议”、“决定”程序，民主就成了人民生活的一部分，这不仅使我国的人民代表大会会议更加生动鲜活，同时也给予人们对人民代表大会制度优越性更深切、更直观的感受。
我们说，代表议案列入大会议程有着十分重要的意义。但是，代表议案列入大会议程却十分困难。2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议上，代表联名（30名以上）提出的议案460件，大会主席团没有确定列入本次会议审议的议案。全国人民代表大会会议是这样，我国地方各级人民代表大会会议将代表联名提出的议案列入大会议程也是凤毛麟角。这种现象，也不为我们所独有。就连现代议会制度比较发达的英国，代表议案，他们称“议员法案”也是很难进入大会议程的。英国议会平民院1988—1989年年会，议员提出法案138件，其中只有8件经过审议，获得通过。②英国议会平民院的年会较长，每年约170天。③我国全国人民代表大会的会期每年半个月左右。故二者不能类比。我们的代表议案很难进入大会议程，有着它自身的一些原因。1、代表的民主技能还不够娴熟。人民代表大会会议是一个利益表达平台，它是把原始的感性的利益诉求，用理性化的方式加以表述，通过严格的法定程序，转化成相关的制度设计。这是一个十分复杂的过程，需要人大代表具备一定的法律素养和专业知识。只有这样的人大代表才能在民主决策的过程中拥有更大的活动空间和更多的话语权。向会议提出议案，是人大代表履职的重要形式。但现在仍然有一部分代表议案不符合议案形式的要求。议案的形式，一般由案由、案据和方案几个要素构成。并且要做到案由明确清楚，案据充分合理，方案具体可行。笔者查阅了一个市级人代会代表议案的原件，发现鲜有同上述要件相吻合的，特别是缺少解决问题的具体方案。2、所提议案得不到主席团的认同。一部分代表在提议案时，事先没有经过认真的调查研究，没有认真地进行议案的提炼、整理工作，不是会前的精雕细刻之作，而是会议期间的急就章。囿于代表所处的范围和环境，所提议案往往属于局部的、细枝末节的问题。这样的议案，不可能得到主席团的认同。3、既定的大会日程对代表联名提出的议案列入会议议程也是一个限制。我国各级人民代表大会每次会议都有会议日程的安排。而议案截止时间都在会议的中后期。如果这时增加一项对代表议案进行审议的议程，势必要改变整个会议的日程，对大会组织者来讲，这也是很难接受的。4、制度的缺失。这是代表议案不能进入大会议程的根本原因。现行的法律只是为代表议案进入会议议程提供了“可能”。《地方组织法》规定：县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。在这里，由于法律授予主席团的“自由裁量权”，主席团可以将代表议案不列入会议议程，也是与法有据。
我们说，代表议案很难进入大会议程，这是一个不争的事实。但事情总有例外，1992—2007年间，湖北省当阳市人民代表大会会议上，共有10件代表议案被列入大会议程。2003年8月，湖北省、宜昌市两级人大常委会组织对县级人大工作进行调研，当他们得知当阳市人民代表大会会议上连年都有代表联名提出的议案被列入会议议程时，非常高兴，并誉之为“当阳现象”。从所谓的“当阳现象”中，我们能得到什么启示呢？
启示一：大会主席团核心成员——主席团常务主席要有强烈的民主意识。人民代表大会会议是民主的殿堂。民主的殿堂能否有更广泛的民主，需要我们切实的努力。代表议案进入大会议程，就是一种最直接的民主形式。我国人民代表大会会议的实际作法，大会主席团常务主席以人大常委会正副委员长，正副主任为主构成。他们居于领导、组织大会的核心地位。因之，代表联名提出的议案能否进入大会议程，他们不仅有发言权，而且在一定意义上说具有“生杀予夺”之权。2005年当阳市六届人大一次会议上，主席团会议在听取大会秘书处关于代表提出议案处理意见的报告时，发生了分歧。有的主席团成员提出本次会议不将代表联名提出的议案列入会议议程进行审议。人大常委会一名领导同志十分激动地说：“代表联名提出那么多议案，一个就不列入会议议程审议，怎么向代表交待！怎么向人民交待！”正是由于他及其他各位常务主席的努力，大会主席团最后确定将黄心专代表领衔提出的“禁止投肥养鱼，加强饮水安全”的议案列入大会议程进行了审议，并做出了决定。之后，市政府执行大会的决定，发布了《当阳市饮用水源污染防治办法》，在饮用水源禁止投肥养鱼，对城区饮用水源巩河水库的三个渔场实行炸坝退库，投资13557万元，新上城市生活垃圾处理工程和城区污水处理工程。
启示二：人大代表要有强烈的主人意识。主人意识不是与生俱来的。主人意识需要学习，主人意识需要培养，主人意识需要引导。当阳市人大常委会在代表中开展“争先创优比贡献”的活动就是这种主人意识培养的生动实践。他们提出的“争先创优比贡献”，是在履行代表职责中争先，是在做好代表工作中创优。向大会提出优秀议案，优秀意见、建议就是重要的创优争先内容。在当阳，每年都要进行优秀议案，优秀意见、建议评选活动。能进入大会议程的议案，理所当然地被评为优秀议案。这样的议案，主席团认可，代表认可，人民群众认可，社会反响大，代表也由衷地产生成就感。这种成就感既是主人意识的激励，也是今后工作的动力。根据当阳市人大代表履职手册反馈的情况看，全市没有一个代表未参加议案调研，也没有一个代表未联名提出议案。现在，当阳市人大代表议案已不是会议期间的“急就章”，而是会议前的“精雕细刻”之作。
启示三：人大机关要有强烈地为代表服务意识。从现阶段各级人大机关为代表服务的情况看，为代表服务的思想是明确的。但是服务的重点有哪些？服务到一种什么程度，这些问题并没有解决好。提出议案是人大代表管理国家事务的重要形式，而提出一件能进入大会议程的议案需要做大量的前期工作。这些工作靠现在实行的兼职代表这一种职务方式是很难完成的。因此，人大机关为代表提议案服务就显得尤为重要。在这方面，当阳市的作法有：1、加强培训，提高代表素质。人大代表履行职务的各项工作中，最显功力的就是提出能形成共识的议案。这样的议案，它既要符合党的方针、政策，国家的法律法规，政府的工作决策，又要掌握当地社会、经济状况，工作的发展进程；既要了解政府工作的重点，又要反映群众的呼声。培训代表就是培养代表具有这种“社会活动家”的能力。2、为代表知情知政提供各种文件、资料。人大常委会公报、国民经济和社会发展资料、“一府两院”重要工作情况，都要印发人大代表。3、为代表约见政府官员、了解有关情况进行联络。4、为代表形成议案文本进行文字处理。5、代表脱离原工作岗位进行议案调研时，同其所在单位进行协商等。
启示四：能够进入大会议程的议案必须是亲民的议案。市三届人大二次会议上，卞肇瑜代表领衔提出的“引巩河水入城”的议案被列入大会议程审议决定后，市政府筹集2000多万元，将二十多公里外的巩河水引入城区，结束了城区十万市民吃苦水的历史。市三届人大四次会议上，万庆荣代表领衔提出的“在城区禁鞭”的议案被列入大会审议决定后，市政府划定燃放区域，解决了鞭声扰民问题。市四届人大二次会议上，叶兆全代表领衔提出的“建园林城市”的议案被列入大会审议决定后，市政府投资5000余万元，建起了临沮公园，成为城区一道靓丽的风景；市五届人大二次会议上，李容新代表领衔提出的“建设文化广场”的议案被列入大会审议决定后，市政府划拨土地100多亩，投资1000万元，建成了容纳2万人的体育场；市六届人大一次会议上，黄心专代表领衔提出的“加强饮水安全”的议案，更是一个有浓厚亲民色彩的议案。他们说，代表联名提出的议案，能否进入会议议程，“亲民”是通行证，“亲民”是入场券。
通过对当阳人大代表联名提出的议案列入大会议程的考察，我们从中可以得出这样一个结论：代表联名提出的议案之所以很难列入大会议程，“非不能矣，实不为矣”。虽然在现在的法律框架下，代表议案很难进入大会议程。但是决定性的因素是“人”。只要我们都能像当阳市人大的领导同志那样，多一点民主意识；像当阳市人大代表那样，多一点主人意识；像当阳人大机关那样，多一点服务意识；像当阳人大代表提出的议案一样，多一点亲民意识，代表议案完全可以进入大会议程。
注： ①胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，《纪念全国人民代表大会成立50周年文集》第二页；②《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版第506页；③《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版第399页。（作者单位：湖北省当阳市人大常委会）