美国著名法学家伯尔曼说:“法律必须被信仰,否则,它就形同虚设。”监督法是我国第一部系统规范各级人大常委会监督工作的法律,贯彻执行好监督法是坚持党的领导、实施依法治国基本方略、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。我们应当把学习宣传贯彻监督法摆上重要议事日程,从监督法中探索推进人大工作的新思路和新办法,按照监督法的要求去开创人大监督工作的新局面。
结合烟台市的实际情况,我们认为,在地市人大适用监督法的层面应正确认识和把握好以下五个方面问题。
一、围绕立足点,坚持在党的领导下依法推进人大监督
监督法第三条明确规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。由此可见,在人大常委会的监督工作中,根本立足点就是,在中国共产党的领导下,维护国家和人民的根本利益。这也是我们在贯彻落实监督法过程中,要始终不渝遵循的政治原则。
坚持和依靠党的领导,是做好人大监督工作的基本前提和根本保证。只有党委重视和支持,才能为人大依法监督提供重要的政治保证。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国共产党领导下的人民民主制度。江泽民同志指出:“只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导。”人大监督是人民代表大会制度的重要内容和基本特色,是党和国家监督体系的重要组成部分。监督法的颁布实施,作为完善人民代表大会制度的一项重要举措,对于巩固党的执政地位、推进社会主义民主法制建设、维护最广大人民的根本利益具有重要意义。
制定监督法,最根本、最重要、最关键的是始终坚持中国共产党的领导。因此,我们必须牢固树立党的领导的观念,自觉在党的领导下依法履行监督职责,遇到重大问题及时向党委请示报告,在取得党委原则同意后按照法定程序办理,在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张与人民共同意志的统一,保证党的主张得到贯彻落实,尤其是在人大常委会对“一府两院”进行工作监督和法律监督的过程中,必须坚定不移地坚持党的领导,准确把握人大监督特点,充分发挥人大监督优势。
二、把握平衡点,处理好依法监督与工作支持的关系
监督法第五条规定,各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。可见,监督法秉持的基本精神与理念具有浓厚的中国特色,与西方国家“三权鼎立”下的“权力制衡”有本质的区别。
按照宪法和法律规定,“一府两院”由人大产生,对它负责,受它监督。人大常委会与“一府两院”虽然职责分工不同,但目标是完全一致的,都是在党的统一领导下依法独立负责地履行职权、协调一致地开展工作。所以监督法中的“监督”,主要侧重于人大常委会对“一府两院”工作本身的察看和督促,在监督过程中,特别强调监督与支持的相关性甚至是同一性,即通过人大常委会的监督,支持“一府两院”正确行使行政权、审判权与检察权,寓支持、促进于约束、监督中。这就要求我们在开展监督工作的过程中,要把握好平衡点,处理好依法监督与工作支持的关系,把监督和支持有机地结合起来,做到既不失职也不越权,既监督到位又不包办代替,在人大常委会与“一府两院”之间建立起一种在党的领导下相互协作、有序推进的良性运行机制。通过加强人大监督工作,提高监督实效,确保国家机关切实按照人民意志行事,达到监督与被监督的和谐统一。
监督法的颁布实施对于各级人大常委会依法行使监督职权,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势具有重要意义。为保证监督法在烟台市的全面正确实施,依法规范人大常委会的监督工作,保障人大常委会行使监督职权,烟台市人大常委会通过了《烟台市人民代表大会常务委员会实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉暂行办法》(以下简称暂行办法),并于2008年6月27日起实施。监督法及与之相配套的规范性文件的制定,不仅使人大常委会监督职权的行使更加规范化、程序化、系统化,也对人大常委会开展监督工作提出了更高的要求。
烟台市人大常委会在开展监督工作时,力求做到“敢于监督、善于监督、真心监督、用心监督”,即按照宪法和监督法的规定,理直气壮地行使监督权,从而保证群众的诉求得到落实;在运用好常规监督形式的同时,根据监督内容、监督对象的特点,不断创新监督工作的方式方法,充分发挥监督的最佳效果;灵活运用监督职能,以工作支持为出发点,定期听取“一府两院”专项工作报告,对一些重大问题随时沟通研究,帮助“一府两院”了解一些情况,反馈一些意见,协调解决一些难题,做到理解支持、真诚直言;巧妙运用不同的方法把支持送到“一府两院”最需要之处,促进工作目标的实现,达到以工作促服务、促和谐的目的。
三、选准切入点,围绕群众关心的问题开展人大监督工作
监督法第八条规定,各级人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告。第二十二条也规定,各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地组织执法检查。由此可见,贯彻实施好监督法的关键就是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。
人民的意愿是人大监督工作的源头活水,人大监督工作是与群众的切身利益、关注视点紧密相连的。因此,人大监督工作的内容选择是要面向社会大众的。我们的监督工作就是要认真倾听民声、充分了解民意,想人民之所想,急人民之所急,从民生的角度来行使法律所赋予的监督权。要行使好监督权,最有效的途径就是围绕关系公众切身利益、社会普遍关注的重点问题进行监督。通过建立健全多层次、多渠道的民意收集机制,建立完善议题的收集、筛选、评价机制,使确定的议题真正体现民意、符合民愿。审议议题要根据人大常委会在执法检查中发现的突出问题,常委会组成人员提出的比较集中的问题,专门委员会和常委会工作机构在调研中发现的突出问题,人民来信来访集中反映的问题,以及社会普遍关注的其他问题来确定。统筹城乡发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然发展的重大问题,如事关改善民生、关系人民群众生活保障和发展的重大问题,调整利益关系、事关社会和谐稳定的重要举措,区域内人民群众普遍关心的热点问题和社会发展中的难点问题,执法司法中突出的有较大影响受广泛关注的倾向性问题,都应成为监督的重点。而诉诸民意进行监督会使人大监督更有基础,更有活力,更符合民心,也会使人大常委会的监督工作更具权威,获得足够的重视与支持。
四、抓住新亮点,实现人大监督公开化
监督法总则中规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。监督法分则中明确指出,常委会听取和审议的专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见,“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况,均应向社会公布。这无疑是中国民主政治发展的重大制度创新,也是推进人大工作的新亮点。
实现人大监督公开化,是把人大的监督工作置于人民监督之下的重要保证,有利于提升人大监督工作的透明度和公信力,有利于进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。
因此,我们应该把握新时期推进民主法制建设的脉搏,在推进人大监督公开化中实现新突破,保障人民群众的知情权、参与权、监督权的实现。人大常委会如何行使监督职权、监督“一府两院”工作的效果如何等,应该也必须向民众公开,让人民了解,便于人民监督,从而提高人大监督工作的公开性、公正性、合法性,保证人民通过国家权力机关行使当家作主的权力。
目前,我市的暂行办法中,已经明确规定了由当地主要媒体向公众发布监督信息的机制,通过报刊、电视台、电台等途径将人大常委会行使监督权的情况向代表和社会公开。我们还将进一步拓宽刊载监督信息的人大常委会公报的发行范围,方便更多的民众获取相关信息,及时掌握情况。同时,我们也在加快“电子人大”建设步伐,积极探索传统媒体、互联网、公报三者有机结合的方式,努力实现优势互补,在监督信息公开中发挥各自功能,大力推进人大监督信息公开进程。
总结实践经验,我们认为,人大常委会监督公开作为一项制度安排,按照总则公开原则的义务要求,根据向社会公布监督内容的实际情况,可以选择全程公开,也可以选择过程公开或结果公开;可以选择实时公开,也可以选择适时公开。随着人大监督工作的深入推进,监督公开的范围和空间必将不断扩大。
五、重视关键点,突出人大监督实效
监督法的制定,对人大常委会行使监督权作出了程序化的规定,解决了之前人大监督工作程序缺失的困境。监督程序建设既从制度层面保障了人大监督权的实现,也规范了人大监督行为。
监督法关系到人民的根本利益,所以人民对监督法的关注不仅停留在“应然”的制度预设上,而是更多地集中在人大监督工作如何有效运转、对“一府两院”监督的“实然”状态怎么样、是否能实现预期上。这就要求我们一定要结合本地具体情况,把人大监督工作做细做实。
为保证监督法的有关规定在落实过程中的各个环节都能够进一步协调衔接好,我们的暂行办法对听取和审议有关报告、执法检查等工作的相关程序和步骤作了一些具体规定,并提出了时限要求。为切实提高视察、调查报告的质量,暂行办法第七条规定,“视察、调查结束后提出的报告,经主任会议审议同意,印发市人大常委会会议”。为保证监督法关于“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见”规定的落实,暂行办法第六条规定,“市人大常委会应当在举行常委会会议的二十五天前,召开主任会议,研究确定常委会会议听取和审议专项工作报告具体时间,并将有关事项通知报告机关。”第九条规定,“有关专门委员会或者市人大常委会有关工作机构收到市人民政府、中级人民法院或者人民检察院专项工作报告的征求意见稿后,应当于五日内提出修改意见并反馈。”为提高常委会组成人员审议意见处理效率,暂行办法第十一、二十三、三十四条分别对审议意见的汇总整理、转交和处理提出时限要求。如第十一条规定,“市人大常委会会议结束后,有关专门委员会和市人大常委会工作机构应当在五日内将常委会组成人员的审议意见汇总整理好,提请主任会议讨论通过后,于十日内反馈给报告机关或者其他有关单位研究处理。”
同时,暂行办法在监督法有关规定的基础上,从烟台市的实际情况出发,扩大了撤职适用的对象范围,把“烟台经济技术开发区人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,烟台经济技术开发区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员”列为适用的对象范围,充分将行使监督权、决定权、任免权结合起来,增强了人大监督工作的实质性、实效性。可以说,暂行办法为监督法的全面正确实施创造了必要的法制环境和条件,使人大对带有普遍性、倾向性的问题监督的渠道更加畅通,程序更加规范,使人大依法监督的作用更能得到充分发挥,从而增强了监督工作的实效性和针对性。
(作者单位:山东省烟台市人大常委会)