从1980年8月，四川省第五届人大常委会第五次会议制定第一件地方性法规即《四川省县、社两级人民代表大会选举实施细则》以来，四川地方立法走过了30年的历程。30年来，四川省人民代表大会及其常委会围绕改革开放和社会经济建设不同时期的需要，主动积极地开展地方立法，取得了显著成绩。截止2010年5月，四川省共制定地方性法规409件，其中实施性法规244件，创制性法规143件，废止22件；现行有效法规205件。这些法规为促进四川经济、社会和各项事业的全面、协调、可持续发展提供了法制保障，为中国特色社会主义法律体系的形成和完善作出了应有的贡献，成为社会主义法律体系的重要组成部分。
　　经由改革开放三十年的发展，四川立法已经站在一个新的历史起点上。新时期新阶段，如何充分认清当前四川立法工作面临的新情况新任务，进一步改进四川立法工作，推动四川立法迈向重质量、重特色、重创新，打造“良法”、“精品”的新阶段，是四川立法工作的重要课题。本文拟结合四川30年的立法实践，谈点粗浅的认识和看法，以供探讨。

　　（一）坚持党委领导、人大主导的立法思路，减少过多依赖政府的现象，从地方立法源头上实现科学化
　　从四川立法的实践看，地方立法中过多依赖地方政府的现象较为突出，其主要表现：一是地方权力机关制定的法规中，由政府提出立法议案占大多数。以九、十、十一届省人大常委会为例，省九届人大制定地方性法规102件，由地方人大提出议案只有5件，占立法总数的0.049%。省十届人大常委会制定地方性法规94件，由人大提出的4件，占0.043%。省十一届人大现制定地方性法规29件，其中由政府提出的议案26件。政府提出的议案数占地方立法总数的89.66%。二是地方性法规草案中由政府部门起草比重大数量多，上面所述凡是由地方政府提出的立法议案都是由政府部门起草的，与全国人大相比差距较大。七届全国人大期间，人大自行起草法律草案大约为20%多；八届全国人大期间，由全国人大专门委员会、法工委负责起草的法律草案有46件，占起草总数的30%；九届全国人大期间，人大自行起草的法律草案上升到42%。地方立法中这种状况虽然有其深刻的现实背景，在一定程度上节省了时间，方便了地方立法，但长期下去，势必形成行政权力的膨胀和对经济的过多干预，客观上不利于服务性政府的形成。反而容易把一些需要改革的东西以行政部门立法的方式固定下来，把已经淘汰的直接行政干预，转变为以法制手段的干预，甚至为部门利益左右，与地方保护主义结合，造成法律冲突，损害法制的统一。
　　预防法律冲突、统一法律规则，必须坚持党委领导、人大主导的立法思路，从立法选题开始，减少对政府的过分依赖，从源头上预防法律冲突的产生。一方面，地方立法要自觉地接受同级党委的领导，将党的政策方针通过法定程序制定为地方性法规，通过法规保证贯彻实施。另一方面，又能从党和国家工作的大局出发，根据本地法制建设、市场经济发展和社会全面进步的需要，选择好立法项目，确定立法规划。如当前征求地方立法选题，呼声比较高的是：反垄断、反不正当竞争以维护市场竞争秩序；克制的宏观调控以避免市场盲目性导致资源浪费；维护和促进劳动力市场的良性发展，保护劳动者权益；合理规划基础设施建设，优化生态环境以吸引投资；发展教育、科学、文化、卫生事业，为经济发展提供持久动力；优化社会保障，就医疗、养老、低保和经济适用房、廉租房立法等。凡此种种，地方立法方能既体现地方特色，又尽可能地减少法律冲突。可喜的是，在以人为本、构建和谐社会的时代背景下，地方立法已经开始从注重政府管理型立法向注重规范政府行为、保护相对人权益转变，服务经济发展、保护相对人权益的服务型、维权型立法正越来越多。　
　　（二）坚持以实施性立法为重点，构建和谐有序的法治秩序，维护国家法制的统一和尊严，上下互动，确保国家的法律法规在地方的贯彻实施
　　随着中国特色社会主义法律体系建立和形成，维护国家法制的统一和尊严成为地方立法最重要的价值取向。地方立法的一个重要任务，就是要在国家已经立法的领域，结合本地的实际情况，制定实施性法规，以确保国家的法律法规在地方的贯彻实施，构建统一和谐有序的法治秩序。
　　从四川立法实践看，在制定实施性地方性法规工作中，目前存在的主要问题，一是由于国家对制定实施性地方性法规缺乏规范要求，造成立法的随意性。一些需要地方制定实施性规范的，如城市房地产管理法、传染病防治法、农业法、政府采购法等，因授权不明，地方立法至今还是空白；一些上位法明确要求地方制定实施办法的，地方立法至今没有纳入立法计划。如民族区域自治法第73条有授权人大制定实施办法的规定，但四川只有省人民政府制定的《四川省实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》。二是对实施性法规什么时间制定，多长时间制定缺乏明确要求，致使一些配套性法规间隔时间太长。据对四川44件实施性立法情况统计，其中，先创制立法，国家法律颁布后再进行修改立法的10件，占22.72%；国家法律颁布后，地方实施性立法时间不到一年的3件，占6.82%。如《四川省〈中华人民共和国集会游行示威法〉实施办法》，从上位法颁布到制定地方性法规只有6个月。《四川省〈中华人民共和国乡镇企业法〉实施办法》只有10个月。3至5年（含5年）的23件，占法规总数的52.27%。5年以上至10年的5件，占11.36%。《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法》在上位法颁布8年后才出台地方性法规。10年以上的3件，占6.82%。《四川省统计管理条例》是在统计法颁布实施12年后才制定。《四川省专利保护条例》则是在上位法颁布13年后才出台。由于间隔时间太长，不利于国家法律法规在地方的贯彻实施。
　　在地方立法工作中坚持以实施性立法为重点，不仅是建设社会主义法律体系的内在要求，而且也是法律作用于社会，不断完善、丰富和发展的过程。我们应当充分认识实施性立法与建设、完善社会主义法律体系的内在联系，在今后一段时间内自觉把地方立法工作重点转到实施性立法上，加快细化、补充、修改和完善的步伐，更好地发挥法律的作用，确保法律在地方的贯彻实施，维护社会主义法律体系的统一和尊严。　
　　（三）坚持民主立法、科学立法的要求，越是重要的地方性法规，越需要经过更民主更严格的程序，真正实现权力机关集体立法
　　以人为本是科学发展观的本质和核心，立法为民是人民当家作主的必然要求。要做到以人为本、为民立法，需要充分发挥人大代表和常委会组成人员在地方立法中的作用，需要广大人民群众的广泛深入有效地参与。目前，在这些方面四川立法还存在不少问题。一是作为权力机关的人民代表大会的立法数量太少。四川省历届省人大及其常委会制定地方性法规409件，其中经省人民代表大会制定的法规只有5件，且都集中在省九届人大即2002年以前。二是立法充分发挥人大代表的作用不够。各级人大代表一般不参加法规草案的起草，审议法规草案没有广泛听取人大代表意见。即使是常委会会议审议，在时间安排上也不多，目前常委会审议时间一般在三天或四天左右，会期短与需要审议的法规多的矛盾突出。三是虽然在扩大社会参与立法方面做了一些工作，但在广度和深度上还明显不足。在与公众沟通上也存在不少问题。进入新世纪，社会主义市场经济迅猛发展，政府职能转变力度加大，依法治国进程快速推进，社会政治经济文化生活对地方性立法提出了更高的要求。因此，在地方立法中：一是要坚持以人为本、为民立法的指导思想。在立法项目的选择上，把事关本地经济社会发展和群众切身利益的重大问题作为立法重点；在立法的内容上，强化对权力的监督和制约，强化对管理相对人的权益和保护，在尊重个人权利的基础上，保护和促进公共利益，谋求个人利益和公共利益的协调。二是要提高常委会会议审议质量。要科学安排人大会议和常委会会议议程、内容和时间，保证代表和委员的各种意见和利益都能公正地得到公开阐述和充分表达；要加强会前的调查研究，让代表和委员提前了解议程和议案情况，提前进入角色，做好发言准备，进一步提高讨论的质量，把民主和效率统一起来。三是要利用报纸、网站等媒体向社会公开法规草案，广泛征求社会意见。对涉及公民的权利、义务的，必须通过听证会等多种方式充分听取人民群众的意见，让利益各方在立法过程中充分交流、加强政治沟通，发现和消除法规草案中的“部门利益”，提高立法质量，提升群众对法规、规章的理解度，增强民众学法、守法、用法的积极性。
　　（四）坚持专业化与民主化的有机结合，加强地方立法队伍建设，发挥法规统一审议机构的参谋助手作用，进一步改进地方立法工作
　　立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。因此，制定地方性法规，尤其是现代社会中的法律法规，如物权、票据等法律制度，往往有着一套专业、复杂甚至深奥的术语和逻辑，非经长时专业训练之人，难以准确把握，故立法的专业化是客观需要。同时，立法必须贯彻民主原则，必须坚持群众路线，充分听取人民群众意见，必须汇集民意、民情和民智。如何在立法的专业化和民主化之间达到良好的平衡，是中国法治面临的重要问题。
　　有机结合立法专业化和民主化的一个可行思路在于：专门立法机构的立法人员高度专业化，具体立法过程充分民主化。因为，立法活动的组织，绝大多数法律文件体例、条款、语词的最终确定，都需要人大法制委、常委会法工委等专门立法机关来负责，故这些专门立法机关的人员必须具备远高于一般人的法律素养。立法过程充分民主化，所立之法方能真正符合经济、社会生活的秩序化需求，充分反映民意并接受人民对立法权力行使的监督，获得民众认同，取得良好的实施效果。
　　对于立法过程的民主化，前面已经提到。而立法人员的专业化则可以由几种路径入手。第一，认真贯彻《立法法》的有关规定，充分发挥法制机构统一审议的作用，坚持“地方性法规由负责统一审议的机构提出审议结果和草案修改稿”。第二，增加常委会专职委员的数量，逐步实现委员的专职化。四川经过30年的努力，委员专职化的进程有所加快，至省十届人大时，专职委员比例已达到40%；省十一届人大常委会专职委员人数略有下降，专职委员比例只有33.75%。同全国人大常委会和兄弟省市人大常委会的专职委员人数相比，四川还有一定差距。当前，无论从我国地方人大常委会工作需要还是从世界各国议会组成人员的构成以及今后地方立法发展趋势看，都需要加快地方人大常委会专职化进程，以提高人大常委会法规审议质量。第三，建立专职立法人员制度。地方立法可以尝试建立专职立法人员在学识、工作经历等方面的任职条件和专职立法人员职业行为规范，以保证立法人员具有履行职务的专业素养。四川人大近年来注重将具有较强业务能力和丰富法律工作经验的人员选任为常委会专职常委，就是建立专职常委制度的有益尝试。第四，建立稳定的立法人员素质提高机制。一方面，提高专门立法机构立法人员的物质待遇，改善工作条件，明确晋升机制，以确保专门立法机构可吸引和留住优秀人才。另一方面，确立稳定的立法人员知识更新机制，调动大家的积极性。如定期参加培训进修（包括国外），参加各种学术交流，到国外或国内兄弟省市进行考察、调研，同全国人大及国家科研机构相互学习交流，上挂下派和深层次学历教育等，进一步发挥现有人员的作用。
　　（五）坚持一切从实际出发，不断探索创新，充分运用宪法和法律赋予地方立法的创制权，更好地为地方现代化建设服务，推动地方经济社会又好又快发展
　　《立法法》第64条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。同时规定：除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。根据立法法规定，国家赋予地方“根据具体情况和实际需要”制定地方性法规的权力，即给地方灵活性，一切从实际出发，因地制宜。这是中央给地方的最大权力。依据这一规定，地方只要在不与国家法律、行政法规相抵触的情况下，可以大胆地去干、去闯、去开拓、去做大事。我们应当认真总结经验，切实认清国家赋予地方立法权的深刻内涵，坚持一切从地方的实际情况出发，根据地方的具体情况和实际需要，制定地方性法规，用足用好宪法和法律赋予的地方立法权，以促进地方经济社会协调发展。