对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职责，是各级人大常委会监督工作的重要内容。它既是各级人大常委会加强法律监督、保障社会主义法制的统一、尊严、权威，对权力进行制约的一种有效手段和方法，也是现代民主政治的必然要求，对于促使国家机关依法办事，保障国家法律法规的正确贯彻实施，维护公民、法人和其他组织和合法权益，推动经济社会发展具有重要意义。
规范性文件备案审查工作的实践
2006年颁布实施的监督法，对规范性文件备案审查作出了原则的规定，四川省人大常委会于2010年制定了监督法实施办法，对规范性文件备案审查的内容、范围、时限、程序等作出了明确规定。眉山市人大常委会按照监督法和省监督法实施办法的规定，坚持有件必备，备审结合，积极开展规范性文件备案审查工作。
制定备案审查的具体办法。为了行使好法律赋予的职权，眉山市人大常委会正确把握监督法和四川省监督法实施办法的法律精神，印发了《关于规范性文件报送备案有关事宜的通知》，对规范性文件报送的范围、期限、报送备案的有关材料和备案报告的格式提出了明确要求。为了促进规范性文件备案审查工作的规范化、制度化，市人大常委会通过了《关于规范性文件备案审查的规定》。该规定依据监督法和省监督法实施办法，对有关事项具体细化，提出了17条明确要求。
明确备案审查的职责要求。根据眉山市实际，市人大常委会确定由常委会主要领导分管，研究室为规范性文件备案审查工作的责任委室，相关工作委员会协助，实行统分结合，分工配合。确定市人民政府和区县人大常委会报送备案部门为市人民政府法制办公室、各区县人大常委会办公室或法工委。明确了备案审查工作的职责和要求，落实了专兼职人员负责规范性文件报送备案工作，建立了规范性文件备案审查工作联系制度。
开展备案审查的各项工作。对市人民政府和区县人大常委会报送备案的规范性文件，按备案审查规定的程序，经研究室初审，常委会秘书长审签同意，送相关工作委员会再审，最后提交常委会分管领导审定。经认真审查，层层把关，如有审查意见，提交主任会议审议决定，书面答复；如无审查意见，则由研究室回复报送备案的单位并作备案处理。市人民政府和区县人大常委会每年均按照规定，在规定时限内及时向市人大常委会报送备案。2010年，市人民政府和区县人大常委会共报备规范性文件43件。2011年3月，市人大常委会研究室专题向主任会议报告了上年度全市规范性文件备案审查工作情况，并经主任会议同意，书面印发常委会会议审议，并以附件列表形式报告备案文件名称、文件字号、报备单位、报备时限和办理结果等。
加强备案审查工作的监督检查。市人大常委会研究室针对市人民政府和区县人大常委会规范性文件报送备案中存在的问题，及时联系催促，使之符合一个月内报送的规定，每年召开规范性文件备案审查工作会议，及时研究解决规范性文件备案审查工作中的相关问题，通报规范性文件报备的情况，从而使报送备案和审查工作做到了规范化。
但是，从近年来开展这项工作的情况看，规范性文件的备案审查工作仍然是各级人大常委会监督工作中的一个薄弱环节。一是认识上存在偏差，二是备案审查的范围、内容、责任不具体，三是缺乏具体的程序性规范，四是缺乏组织机构和人员保障。
搞好规范性文件备案审查的对策建议
明确备案审查范围。科学界定规范性文件的范围是开展备案审查工作的前提。对规范性文件备案审查的范围，按照立法法、监督法和省监督法实施办法的规定，各级人大常委会对规范性文件备案审查的范围应当是：本级人民政府制定的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务并具有普遍约束力的文件，包括决定、命令、规定、办法、通知等，以及下一级人大及其常委会作出的决议、决定、规定和办法。对于党委、政府联合行文的规范性文件，不属于监督法规范的范畴，因此不应列入各级人大常委会的备案审查范围；政府各部门制定的规范性文件，应由政府法制部门负责备案审查，也不应列入各级人大常委会的备案审查范围；地方两院制定的规范性文件，无权涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，也不能列入各级人大常委会的备案审查范围，如果发布和制定的文件中有不合法或不适当的情形，可以通过立法法规定的形式和途径予以监督和纠正，保障国家法制的统一、尊严、权威。
明确备案审查的内容。科学界定审查内容是开展备案审查的关键。审查的重点是审查其合法性和合理性。监督法第三十条规定的三种情形，经审查，可予以撤销。其中，对于“同法律、法规规定相抵触的”内容进行审查，就是对规范性文件的合法性进行审查，重点审查制定的规范性文件是否符合法律法规的有关规定，也包括有无“相抵触”的内容。在审查中应着重把握两个方面。一是审查所制定的规范性文件是否与上位法或上位规定，或者上级、本级人大及其常委会的决议有明显违反；二是审查所制定的规范性文件是否违反法律法规的基本原则、宪法精神。对于“不适当”情形的审查，主要是审查制定的规范性文件中，有无对公民增设义务、限制权利，侵害公民各种利益，实行民族歧视，实行地方保护主义、分割统一市场等等，并通过审查，作出相应的处理。
明确规范审查程序。科学规范审查程序是开展备案审查工作的重要环节。四川省监督法实施办法对规范性文件备案审查的程序作出了有关规定，根据监督法和省人大常委会监督法实施办法的规定精神，规范审查的程序应包括以下几个方面：一是备案时间。报送备案的时限规定应有利于文件制发机关有充裕的时间进行自查或自行纠错。因此，各级人民政府和人大常委会应当按照规定，在规范性文件公布之日起30日内及时向本级或者上一级人大常委会报送备案。二是报送的文件内容。文件制发机关应将文件正式文本（或电子文本）、起草说明、相关上位法律规定等，根据实际工作需要报送人大常委会，用于审查、备案。对于人民政府制定的规范性文件应当坚持一件一报，单独登记、编号；对人民代表大会作出的有关工作报告的决议，可以简化工作程序，合并编号上报。三是明确审查的时间及程序。对规范性文件进行审查，应当在30日内完成，有特殊情况的，由主任会议决定，可以延长审查时限。对规范性文件备案审查应坚持备审结合，审后监督的精神，根据监督法等相关法律规定原则，可采取“内审”与“正审”相结合的方法，对报送的规范性文件，常委会相关工作机构可以进行初审，以了解和掌握规范性文件的内容，一般作备案处理；如果发现有违反法律规定或者不适当的情形，或者有公民、法人或其他组织对报送的规范性文件提出了书面审查的建议，则应进入正常审查程序，由相关工作机构按程序进行审查，并向主任会议提出审查报告或审查意见，主任会议视情况决定是否提请常委会审议。提交常委会审查的，常委会应在2个月内完成。四是明确审查结果。对于审查结果应当作出明确规定，即经审查，规范性文件不需要撤销或纠正的，正式答复提请单位或提请人，作备案处理；规范性文件轻微违法的，常委会应责成有关工作机构督促文件制发机关自行纠正；严重违法的，由主任会议提请常委会撤销或责成纠正。
明确规范审查责任。建立规范性文件备案审查问责机制，以确保规范性文件及时有效审查，维护法制统一，是监督法作出规范性文件备案审查规定的题中之义。各级人大常委会对备案审查中不予报送、撤销后不予纠正、纠正后不正确实施等问题，应尽快建立起备案审查问责机制，对规范性文件备案审查的相对人实施有效制约，切实解决规范性文件不备案、不审查、不纠正等问题。
明确审查机构和人员。规范性文件备案审查工作的政策性、法律性、专业性很强，需要专门机构和人员担负此项工作。专门机构和人员的缺乏往往导致备案审查工作流于形式，同时由于受理机关不明确，也导致报送无所适从。根据立法法的规定，全国人大常委会在法工委下专设了法规审查室，专门负责审查行政法规和其他规范性文件。省人大常委会也确定由法制工作委员会负责规范性文件备案审查工作。因此，为有利于工作开展和上下一致，在省级范围内应当自上而下统一规范性文件的具体责任部门，设立专门的备案审查工作机构，明确工作职责，采取统一处理，分类负责的办法，即由一个专门机构统一受理，属专业性的，应在3日内转相关的工作（或专门）委室审查，属综合性的，由统一受理部门办理，其他委室配合；落实配备专门人员负责此项具体工作。各级人大常委会要重视人员培训和审查队伍建设，以适应规范性文件备案审查的需要，提高备案审查质量。