信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电话、电子邮件、传真、上访等方式，向各级党委、人大及其常委会、人民政府及有关机关反映情况、提出意见或者投诉请求，依法由相关部门处理的活动。这是中国老百姓用以表达诉求，维护自身合法权益的一种救济渠道和常态方式。我国宪法第４１条明确规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”宪法这一规定在我国现阶段一元化的权力构架中，是民主政治制度必然的逻辑产物，也是宪法对公民合理诉求给予的绝对承认和有效保护。然而，近年来各地各级不断增长的信访量，却显现出恣意横行的个人权力和不断膨胀的个人权利对法治精神和法治秩序的严重减损与破坏的无奈现实。本文仅就涉法涉诉上访问题，结合工作实际，谈一些粗浅的认识。
　　一、   涉法涉诉信访之含义理解
　　在大量的信访中，涉法涉诉信访占据主力位置。从广义上讲，涉法涉诉信访一般是指那些已经或应当被行政机关、司法机关受理，通过行政裁决、行政复议、行政仲裁、司法诉讼等法律途径和法律手段，可以最终在法律上找到解决问题的依据和方法的事项。从狭义上讲，是指已经进入司法程序的案件中，有利害关系的当事人对于行政机关或司法机关的作为、不作为或乱作为所提出的申诉控告未能如愿，转向有权部门或领导投诉，寻求法律程序之外的请愿活动。
　　涉法涉诉信访是一个包含与被包含的逻辑层次关系。涉诉信访包含在涉法信访之中，涉诉信访都是涉法信访，但涉法信访不一定是涉诉信访。涉诉信访的重要特征是其涉及司法诉讼活动，具有典型的“涉讼性”。
　　涉法涉诉信访的类型大致有以下几种：一是不服人民法院的民事、刑事、行政一审、二审、再审判决、裁定；要求执行生效判决、裁定；要求立案；裁判过程超过法定期限而久拖不决；执行无力以及执行不能等方面的案件。二是不服检察机关的批捕、起诉、抗诉、免予起诉、不起诉等处理决定。三是不服公安机关拘留、罚款、劳教等行政处罚决定。四是反映律师无视职业道德，乱收费，与所代理案件的承办法官勾兑，影响案件公正处理方面的情况。五是举报、控告行政机关、司法机关的执法人员收受贿赂、接受吃请、徇私枉法、侵犯人权等问题。六是不依法办事，违法行政造成公民、法人或其他组织权益受损却又未能公正及时处理的问题。解决涉法涉诉信访问题的基础和依据是我国三大诉讼法律体系中的程序法和实体法、两审终审的诉讼制度、行政法律法规以及新的《信访条例》、司法解释的相关规定。这是涉法涉诉信访与普通信访一个最重要的区别。
　　二、涉法涉诉信访之现状认识
　　近年来，到各级各地的信访案件不断增加，量大面广，尤其是重信重访居高不下。就达州市人大常委会接处信访的初步统计，近年来，每年的信访总量都在500件左右，而涉法涉诉信访量约占信访总量的９8％。信访现状的特点表现为五多——信访量多，群访集访多，缠访闹访多，越级上访多，重复信访多。之所以存在五多的现象，主要是信访这个作为公民个体权利监督公共权力的有效途径，其价值功能发生了异变，权力救济制度已成了解决涉法涉诉信访的主要通道，即用非诉讼手段解决纠纷已占据了重要地位，通过信访获得高于国家法律所认同的价值和法院判决所确认的利益，成了上访人一种心照不宣的潜规则。
　　从司法理念上讲，通过信访处理涉法涉诉案件，既不是一种司法活动，也不是真正意义上的行政执法活动，而是独立于司法和行政执法体制之外的一种特殊工作机制。这种工作机制的启动，往往是以当事人的申诉通过某种权力的高压而发生，问题的解决又往往是通过司法或行政的妥协，由司法或行政买单而告终。在这种工作机制下，诉讼审判的某些功能已经被权力救济所取代，个人权利在与司法和行政权力的较量中，司法权与行政权的苍白无力和无可奈何有时候表现得尤为突出。于是“闹而优则钱”，“闹而优则利”成了一些累访缠访者的终极目的。这既与依法治国的宪政方略极不相容，又大大削弱了我国司法和行政的作用，毁损了我国司法和行政的权威。
　　三、涉法涉诉信访之成因分析
　　涉法涉诉信访与日俱增，人们“信访不信法”、“找官不找法”，形成了中国独有的信访特点，其因素和影响是多方面的。
 　　（一）“人治”与“法治”的冲突对涉法涉诉的影响
　　近年来，人本、和谐的声浪越来越高，“依法治国”的宪法原则几近淹没。从理论上说，“以人为本”、“和谐社会”“安定稳定”对于中国老百姓，不啻是吉祥的福音。然而，从另一个侧面看，“稳定、和谐、人本”都应当建立在“法治”的基础之上，如果脱离了法律规制的轨道和秩序，稳定、和谐便不会久长，人本也将是昙花一现。但是，在中国现实的一元化权构中，要实现人本、和谐的社会目的，“人治因素”往往会替代“法治精神”。 我国司法事实上的不独立和司法机关人财物的层级依附性，富有强势的行政权力总是在有意和无意中形成对司法权力的挤压与侵蚀。加之涉法涉诉信访无法可依，只能参照行政信访的规范处理问题，凡是涉及司法机关的信访案件，都是按照上级指令，分级处理，归口办理的信访工作原则，层层批转，层层下压。于是，各级司法机关便成了涉法涉诉信访的归责单位。而各级审判机关、检察机关在处理涉法涉诉信访时，迫于“人本、稳定、和谐” 的社会情势，迫于某些个体权力的压力，只得对通过诉讼程序解决的涉法涉诉信访问题，采取行政化的模式或手段进行处理，导致司法机关在法外权力的重压下，不得不作出与法律相悖或与自身作出的判决结果不一致的信访处理结果。大概也是由于“人治”总是处于“法治”的上风，因而不少涉法涉诉的上访人总是打着“要和谐、要稳定”的幌子，制造一些不和谐、不稳定的噱头，用“堵路”、“跳楼”、“自杀”、“服毒”等极端方式，要挟行政机关或司法机关，以寻求自身愿望的实现，获得更高的利益所得。这种例证在我们的现实中是不胜枚举的。
　　（二）“求稳”与“法律至上”的解读对涉法涉诉的影响
　　处理涉法涉诉信访应当注重法律效果与社会效果的统一。“法律至上”应当成为处理涉法涉诉信访的最高选择，因为法律的强制性与权威性是任何因素都无可匹敌与替代的。只有将法律的强制性与权威性付诸实施，才不至于“按下葫芦浮起瓢”，社会才能长治久安，更加稳定。
　　当前的现实是，人们对“求稳”与“法律至上”的解读差异甚大，导致了考评者与被考评对象对信访指标评价考核的认识严重错位。一方面宪法和法律赋予了公民申诉的权利，国家也强调要畅通上访渠道。而另一方面，层层级级又要求减少越级访、群访、累访，强调把问题和矛盾解决在基层直至乡、村、社区，并用 “一票否决”的终极评价考核信访工作业绩。在“稳定压倒一切”的目标之下，有的基层采取非常规手段，处置涉法涉诉信访，法律效果和社会效果严重背离。
　　（三）传统观念与上访“多米诺”效应对涉法涉诉的影响
　　由于几千年封建思想和儒家礼教根深蒂固的影响，中国百姓对法的理解与西方百姓对法的理解存在天壤之别。在我国的部分民众心理中，法律就是用来惩罚百姓、约束自我、约束自由的工具，“依法治国”就是依照法律治理百姓。西方成熟法治国家的民众则认为，法律是限制国家权力和保障个人权利的工具，依法治理就是依法治权，依法治官。正是因为中国老百姓甚至相当数量的国家机关工作人员封建传统意识浓厚，法律意识、法制意识淡漠，在现实生活中便出现了很多乱象。一方面，人们不信法律。公民个人乃至国家机关、企事业单位在从事民事甚至行政行为时，也竭力规避法律，寻求法律之外的调整渠道。另一方面，很多自然人包括法人代表，为了个人或小集团的利益，又“以官当法”，“仰仗青天”，不找判官找高官，不以法律为准绳，而以官员的批示为标准，靠更大的官去压制下级的官解决问题，是当前涉法涉诉问题与日俱增的重要原因之一。加之新闻媒体热衷于对“XX热线”、“XX信箱”的宣传炒作，更进一步加剧了百姓对所谓“青天”的依赖心理，也加速了“人治”因素的恶性膨胀。
　　值得注意的是，在“拿钱买平安”的畸形理念下，“哭得凶的孩子有奶吃”便成了涉法涉诉信访人的一种“生财之道”。不少涉法涉诉案件，尽管行政机关依法处理了，人民法院依法公正判决了，当事人为了一己私利，就是要专横跋扈，长年累月无理纠缠。而一些地方官员为了大事化小，小事化了，由政府买单，一个几千元的案子，财政可能要付出几万几十万元纳税人的血汗钱。如此一来，便形成了“闹而优则钱”的“多米诺骨牌”效应，相似案件的当事人相互攀比，踏上信访之路。近年来，不少已经盖棺定论的历史老案，包括上世纪70年代中后期和80年代处理完毕的案件当事人，现在也频频上访，要求平反，要求赔偿。目前，我市司法机关的这类信访已有数十件。笔者不敢说这些几十年前的老案是否处理得合法公正，但这种信号给我们一个警示：不良的信访处置理念已造成了不良的信访现状。只有严格依法行政、公正司法，才能把案子办铁，也才是解决涉法涉诉问题的正确渠道。
　　（四）了事成本与执法环境对涉法涉诉的影响
　　司法机关办案，都希望达到案结事了，不出现或少出现涉法涉诉信访。但事实上是不可能的。在传统观念的驱使下，部分人既注重金钱，更注重脸面。人们在从事某种行为之前，总是要权衡利弊，当其意识到为实现某种目的而投入高，产出低，甚至不能保全颜面的时候，他就会转向其他渠道。涉法涉诉信访很大程度上与我国的司法成本过高，诉讼时间过长，执行难度太大有很大关系。从法理上讲，诉讼是解决纠纷的最终救济手段，公平裁决是诉讼的终极追求。正是由于诉讼具有最终救济特性和公平的终极性，它也就决定了诉讼必须适应绝大多数纠纷解决的需要。因此，法律为了实现社会所接受的公平正义，在诉讼程序的设计上，不得不叠加设计。比如我国法院审级的设定，就是诉讼程序的典型叠加形态。程序的叠加无形中增大了诉讼成本，尤其是当前司法公信力下降，司法体制不合理造成的司法腐败和执行难，是诉讼中难以避免的困扰。而信访的可诉内容非常广泛，解决问题的方式快捷灵活，程序上无终极，所以有的当事人在权益遭到侵害后，不通过诉讼解决而通过信访解决；有的当事人是为了面子而打的“气官司”；还有很多已经进入诉讼渠道的案件当事人，从一审立案开始，就找关系，托人情，到处上访，从基层到高层，从党委、人大到政府、政协，从司法机关到新闻媒体，通过信访给司法机关施压，其结果既增大了信访成本，又增大了司法成本。
　　随着人民群众通过司法诉讼渠道获得自身合法利益的实现，寻求公平正义的愿望不断增强，执法环境作为司法制度赖以生存的前提和基础已成为不争的事实。但当前的执法环境着实令人担忧。就外部而言，不少涉法涉诉上访人的法律意识比较淡薄，对法律和司法诉讼的认知度较低，有的案件刚刚进入诉讼程序，他就编织一张人情关系网，从立案到审判的各个环节，都要托人打招呼，甚至四处上访，谋求公平倾斜下的胜诉结果；而在这些人上访时，个别领导又习惯用行政方式处理司法问题，对涉法涉诉信访案件的批示与交办不依法，给司法机关的独立公正执法造成压力；对一些累诉累访的案件，行政领导单纯强调“稳定、和谐”，不顾及事实、证据和法律的尊严，情与法、“人治”与“法治”明显对立，给办案人员的心理和执法造成无形的障碍，使得法律在事实和证据面前显得无能为力。就司法内部而言，一些执法办案人员执法不规范，责任心不强，办案马虎粗糙；一些律师职业操守低下，为了私利超越正常代理的司法程序，在当事人和法官之间斡旋，使简单问题复杂化，复杂问题更复杂，致使法官在自由裁量权范围内难以公正裁决；部分民间代理人对法律一知半解，用朴素的客观现象臆断法律事实，指使当事人认死理缠访闹访。在民事案件的处理中，过分强调“人性化”，过分强调调解结案，忽视法定程序和法律无私公正的调整作用，致使法官违心办案。
　　综上所述，当前涉法涉诉上访之所以越来越多，最根本的原因是行政权力的急剧膨胀和司法权力的严重萎缩造成的。因此，将涉法涉诉信访纳入法律程序之中，充分体现法律的权威，用法治的手段解决涉法涉诉信访问题，才是解决涉法涉诉信访的应有之义。
　　四、应对涉法涉诉信访之对策建议
　　(一)强化依法行政，公正司法，从行政和司法源头减少涉法涉诉信访，恢复受损的法治秩序。涉法涉诉信访的源头来自司法和行政。一方面是某些国家机关的领导及其工作人员法制意识淡薄，不依法行政，不公正司法，习惯于用“打法律擦边球”的方式处理问题，由于自身工作原因造成上访人有机可乘；另一方面则是部份上访人的诉求本不合理，抱着“试试”的侥幸心理谋求解决,却得到了某些行政或司法部门的支持；还有一部分上访人本就是毫无理由的上访,由于长期纠缠不休,一些行政和司法机关为了“减少麻烦”，便“拿钱买平安”，结果导致了正常的法治秩序被扰乱，这也是当前涉法涉诉信访居高不下，涉法涉诉老案与日俱增的重要原因。因此，笔者认为，要有效的减少和防止涉法涉诉上访，各级行政机关和司法机关的领导者和工作人员，必须严格依法行政，公正司法。作为行政机关，凡是法律没有授予的权力，都不能行使。就是在依法行权的时候，所选择的行为方式和手段也必须与法律所要实现的目的成比例，相一致，要考量行政执法的适当性、必要性、比例性：即行政机关所选择的行为方式和措施不能与立法目的相背离；在若干适合于实现立法目的的行为方式和措施中，必须选择使当事人损失最小的方式；要保证所必需的行为方式和措施对个人所造成的损害与社会所获得的利益比例均衡适当。要防止滥用行政执法权。要强化法制统一前提下的一视同仁，防止和杜绝歪曲法律本意的因人而异，因事而异的处事方式。作为司法机关，更应当注重法律实施的严肃性，包括办案程式，取证手段，审理过程等都必须严格遵守法律所规定的程序。与此同时，各级国家行政机关和司法机关的工作人员必须有强烈的责任心和职业道德。目前相当多的涉法涉诉上访，是因为相关机关的工作人员责任心不强或职业道德低下造成的。不少国家机关的工作人员往往习惯于在法律之外或者法律之上去思考问题和解决问题，而不习惯于在法律之下去思考问题和解决问题。因此，恢复受损的法治秩序，关键在行政和司法机关自身，只有从事行政和司法的国家机关工作人员的责任心加强了，职业操守高尚了，被损的法治秩序才会得到有效的恢复。
　　（二）强化法律至上、法大于权，走出“青天”和“人治”的传统，构筑良好的信访生态。信访是我国经济转型期逐步形成的一种新的普遍的社会现象，而且形成了一种“信访生态”。信访生态具有极强的中国特色，是信访制度、信访处理机制、社会矛盾平衡的综合体现，是一个相对复杂的系统工程。在这个系统工程中，信访人始终处于主导地位，其诉求和利益的实现，是所有信访人的核心价值取向。而平息矛盾纠纷、实现社会稳定则是各级政府处置信访的必然选择。涉法涉诉信访往往是与行政程序和诉讼程序的很多问题相互交织在一起的。尤其是涉诉信访，它是一种特殊的权利救济渠道，应当是在法律手段用尽之后才能进行的。但现实中，相当一部分信访者不尊重自己的权利，不通过诉讼，不相信法律，不相信法院，只相信“领导”，认为官就是法，法就是官，官大就能解决问题，因此，越级信访，跨部门信访是当前信访的一个突出特点。另一方面，在信访处理机制中，一些领导人喜好用“批示”的形式处理信访，不分情形的要求下级“百分之百”的处理，而一些部门包括司法机关，不去研究领导的“批示”是否正确，是否合法，总是将领导批示当“圣旨”，盲目的贯彻落实，使得很多问题脱离了法律解决的轨道，越走越远，造成了信访生态的无序和混乱。因此，要建设良好的信访生态，首先要建立一套认真接待、严格审查、依法处理、有效落实的规范有序的信访机制。其次在信访的处理上，尤其是在涉法涉诉信访的处理上要坚持法律至上，法大于权的原则，对不该支持的信访请求不得支持，对不通过法律程序而径自上访的不应当支持其信访要求。对涉法涉诉信访应当规定明确的限制条件和上访时效。
　　（三）改革信访格局，理顺接处渠道，让信访不再成为维稳的压力和领导的心病。如今，各级领导和很多部门，一提到信访便心有余悸，甚至谈访色变。其实，在党和国家重点强调以人为本、关注民生的今天，信访的增加在所难免。关键是各级政府和司法部门如何正确看待和处理。笔者以为，根据信访量不断增加、涉法涉诉信访占主要地位的特点，应当改革信访接处格局，修复信访接处机制的缺陷，理顺涉法涉诉信访的接处渠道。一是改变目前的“大信访”、“混合信访”的格局，将涉诉信访从一般信访中剥离出来，党委政府的信访部门不受理已进入司法诉讼程序的涉诉信访。凡是涉及司法机关的信访由司法机关自行接处，实行“自己的孩子自己抱”，从而强化各级司法机关及其办案人员的办案责任，防止矛盾上交或转移。二是对涉法涉诉信访实行三级两核终访制，对信访人不服司法机关决定的，先由原办理机关复查并作出书面答复；不服复查的，可以请求原办理机关的上一级机关复核，对复核意见仍不服的，可以要求复核的上一级机关再次复核，对同一案件同一事由经过三级复查复核后仍不服的，各级司法机关和信访部门均不应再受理，以防止上访人滥用信访权，减少无理纠缠和复访累访。三是强化同级政法委、同级人大常委会对涉法涉诉信访工作的监督作用，通过其对司法机关的法律监督和工作监督，帮助和督促司法机关解决涉法涉诉中的疑难问题，让信访不再成为维稳的压力和领导的心病。
　　（四）降低司法成本，改变考评机制，切实创造有利于涉法涉诉信访的社会环境。从经济的角度说，目前司法成本过高是造成涉法涉诉上访的一个重要诱因。老百姓常常感叹打不起官司，许多当事人费心劳神的结果是“赢了官司输了钱”，于是不得不把视线转向信访，以谋求最经济的方式解决问题。如果在提高司法公正水平的同时，降低司法成本，比如减少诉讼费用，让需要诉讼的人打得起官司；简化诉讼程序，防止久拖不决，使当事人尽快知道审理结果，摆脱讼累；实行“阳光办案”，让公平和正义在审判长的案台上就能看得见摸得着；判决结果的执行不再成为难事；诉讼的时限不再成为“迟到的正义”。这样的话，相信更多的人就会从信访转向信法，对涉法涉诉信访无疑是釜底抽薪。当然这一系列问题的解决，除了加强司法改革之外，更重要的是要通过立法程序修改和完善三大诉讼法律才能实现。
　　当前，涉法涉诉信访的行政化倾向非常浓厚。主要表现在对涉法涉诉的考核评价上。笔者以为，涉法涉诉的考核设计应当放到宪法和法律的框架内予以考量。考核涉法涉诉信访的指标不能只看量的组合，更要考察处理结果是否符合公平正义，是否维护了司法和法律的权威，是否保持了法律程序的正义和稳定。要把信访的接处量与案件是否依法查处、案件终结使用的程序、处置信访使用的手段、处置结果的社会反响等诸多方面有机结合起来加以考核，才能最终实现涉法涉诉信访的功能价值。要坚决纠正信访的行政化倾向，领导机关和领导人对涉法涉诉信访不要做出行政指令性的倾向意见，信访诉求的解决要限定在法律规定的诉讼程序内，不能以损害被信访人的合法利益、国家权益的代价和方法去满足信访人的过高要求。
　　处理涉法涉诉信访是一段时间以来各级党委、人大、政府都非常关注的重要工作。要做好这项工作，不仅要有一套完备而科学的信访制度，而且要有与之相适应、协调一致的社会环境。解决涉法涉诉问题，既要转变信访人的观念，又要转变领导者的观念。既要强化行政者的责任，又要强化司法者的责任，重要的是要将信访纳入法治的轨道，因为作为具有中国特色的信访现象，只有依法治访，才是减少和最终消除信访的唯一选择。

（作者为达州市人大常委会委员、内务司法委员会主任）