四川省人大城乡建设环境资源保护委员会关于《四川省风景名胜区条例(修订草案)》的审议意见

时间:2010-04-06 来源:四川人大网
  

2010年3月30日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

四川省人大城乡建设环境资源保护委员会副主任委员 李纯刚

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  我受省人大城环资委的委托,就《四川省风景名胜区条例(修订草案)》(以下简称《条例》)的审议情况报告如下:
  2009年11月省十一届人大常委会第十二次会议对《条例》进行了第一次审议。
  常委会组成人员审议认为,四川拥有众多风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园及世界自然文化遗产,数量居全国第一。从自然分布看,我省风景名胜区大多数处于“典型的生态与环境脆弱带”,水资源保护的核心区、全球气候变化的敏感区,因此,保护好我省风景名胜区,构筑长江、黄河上游生态屏障十分重要,修订《条例》意义重大。
  多数常委会组成人员认为:《条例》符合国家法律和行政法规的规定,符合我省风景名胜区管理工作的实际,具有针对性和可操作性,与兄弟省、市、自治区的同类条例相比,也具有自身的特色。同时,常委会组成人员对《条例》提出了很好的修改意见和建议。
  会后,城环资委书面征求了省级各有关部门、省人大各专委会和办事机构、市州人大城环资委的意见,并会同省住建厅邀请峨眉山、九寨沟等6个风景名胜区管委会负责人和省级有关部门及有关专家在成都召开了座谈会。城环资委根据常委会委员审议意见、汇总立法调研情况和收集到的其他意见进行了研究和梳理,常委会组成人员在第一次审议中对《条例》提出的七十余条修改意见和建议,经城环资委审议,绝大部分予以采纳和体现。经2010年3月17日城环资委第十八次全体会议通过了提交本次常委会会议审议的《四川省风景名胜区条例(修订草案)》(第二次审议稿)(以下简称《条例二次审议稿》)。
  一、关于行政职能和统一管理问题
  风景名胜区既是文化、自然遗产的载体又是旅游资源的载体,涉及林业、环境、文化、土地、建设、水利、公安、交通、工商、旅游、矿产、卫生等领域,是一个综合型的,不同于一般行政管理区域的管理领域。在风景名胜区内实行统一管理,集中行使有关行政职能,是由风景名胜区的复杂性及特殊性所决定的。根据我省风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、文物保护单位重叠交叉的情况较多,风景名胜区管理多头,机构混杂,职责不清,难以有效履行风景名胜资源保护、建设和管理的行政职能的实际,依照上位法的规定和立法精神,在《条例二次审议稿》第六条、第三十四条、第三十六条、第三十七条等条款中进一步明确了风景名胜区管理机构属于由行政法规赋予行政职能的管理机构,统一负责风景名胜区的管理工作,禁止风景名胜区管理企业化的弊端。
  城环资委审议认为:根据《行政处罚法》、《风景名胜区条例》的规定,风景名胜区管理机构是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,其具有行政管理、行政处罚主体资格,享有对风景名胜区进行管理及对风景名胜区内有关活动的许可或处罚的权力,其权力依据法律、法规的规定。因此,设置、完善风景名胜区管理机构职能,由风景名胜区管理机构实施风景名胜区的统一管理不仅符合上位法规定,实践中也是必要、可行的。
  二、关于风景名胜区内项目实行特许经营管理的问题
  针对我省部分风景名胜区一部分人在利益驱动下,导致的风景名胜区内黑车、黑店、黑导游、欺客宰客、占道摆摊、尾随兜售、强迫交易、“看相算命”等违法行为屡禁不止,给风景名胜区带来很大的负面影响的实际情况。为规范风景名胜区内的经营行为,《条例二次审议稿》第三十八条规定“风景名胜区内项目实行特许经营管理制度。”
  城环资委审议认为:风景名胜区内项目特许经营是在风景名胜资源保护管理中较好地体现政企、事企分开的模式。许多国家和山东、贵州、云南等省在风景名胜资源保护、管理和经营方面政企、事企分开的成功经验就是采取风景名胜区内项目特许经营的方式。《条例二次审议稿》以地方性法规的形式进一步明确风景名胜资源的所有权为国家所有,风景名胜资源的公共性、公益性和非营利性是推行和实现风景名胜区内项目特许经营的前提。风景名胜区内项目实行特许经营,是风景名胜区管理机构以合同约定风景名胜区内所有的经营行为,用法律法规框架内严格、具体的契约明确双方的权利和义务。根据《行政许可法》第十二条规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可,《行政许可法》第十五条规定:“本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可”。通过风景名胜区内项目特许经营的形式,实现保护与利用的良性循环,维护风景名胜区管理秩序,造福风景名胜区居民意义深远。
  三、关于风景名胜资源实行有偿使用制度
  根据国务院《风景名胜区条例》第三十七条和第三十八条的规定,《条例二次审议稿》第四十三条对风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费的使用作了规定,主要用于风景名胜资源的保护、管理和用于风景名胜区内因实施规划给财产的所有权人、使用权人损失的补偿以及用于促进风景名胜区所在地产业结构调整、生产生活方式转变、生态保护与修复、公共基础设施建设和环境综合整治等。
  常委会组成人员审议认为,以人为本,立法为民是人大立法的宗旨。风景名胜区事业是国家社会公益事业,我省风景名胜区绝大部分位于经济欠发达的贫困地区或民族地区,被规划为风景名胜区的范围内不能开荒种植经济作物,不能放牧,不能砍伐林木出售木材,禁止挖掘矿藏等,景区人民群众为了保护生态环境,他们的部分权益受到限制。在风景名胜区及其周边地区,有许多生产、建设项目不能发展,使风景名胜区所在地政府和人民群众失去了许多发展机会。这些地区承担了繁重的生态保护和建设责任,制约了其经济发展,经营者和受益人理应给予其相应合理的补偿。
  此外,我们还根据常委会组成人员及各方面的意见,按照上位法规定,对《条例》部分条款作了条文调整合并、文字修改等处理,条文顺序作了相应调整。原《四川省风景名胜区条例(修订草案)》共八章四十七条,修订后的《条例二次审议稿》为八章五十三条,增加六条内容。
  以上报告,连同《四川省风景名胜区条例(修订草案)》(第二次审议稿),请一并审议。

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