长流域生态水环境是我国生态环境的重要领域，其保护成效事关生态环境建设质量的高低，在当前气候环境形势越来越恶化的严峻情势下，建立科学高效的生态补偿机制已刻不容缓。党的十八届三中全会改革决定指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。 

 

目前我国生态补偿面临制度尴尬

 

　　生态补偿涉及公共管理的许多层面和领域，关系复杂，头绪繁多。已实施多年的退耕还林政策，是我国生态补偿制度的起点。但由于其在执行过程中存在生态目标不到位、补偿过少且严重不到位、退耕还林区经济发展过缓等问题，因此该政策虽有成功，但收效并不理想，留给生态补偿机制诸多思考和探讨的空间。流域发展与保护矛盾，江河上下游水资源利用矛盾，建设与投入的矛盾，生态脆弱区水土流失和沙化问题，以及资源开发与保护恢复等问题。虽然国家已出台相关政策措施，但由于未能从机制上来解决生态价值补偿的可行性与长效性，尚有许多不稳定因素，影响到可持续发展。同时，生态补偿若真正付诸实施，还将面临不少问题。如生态补偿机制的具体内容和建立的基本环节是什么，生态补偿的定量分析难，各地区域生态保护与补偿标准难确定；生态补偿立法滞后，保护、补偿和规范缺乏依据；生态建设资金投入渠道单一，资金严重不足；生态服务功能价值如何评估，生态环境保护的公共财政体制如何制定，流域生态如何补偿，重要生态功能区的保护与建设怎样进行，这些都是生态补偿制度所必需回答解决地。

 

当前长江上游流域生态补偿制度建立情况

 

　　长江流域及其以南地区水资源占全国总量的81%，是南水北调水源地，也是我国重要的生物基因库。建立健全长江流域生态补偿机制，是人口与资源环境协调可持续发展的客观需要，是区域协调发展、地区均衡发展的现实需要。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》强调要“研究建立多层次的生态补偿机制”，建议按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则建立生态补偿机制，内容涵盖了落实碳排放补偿机制，量化长江流域清洁空气供给费用补偿；加快推进南水北调工程并选择中线供水方案，让长江中上游清洁水资源更好地惠泽民生；建立下游经济发达地区反哺中上游欠发达地区机制；提高效益林补偿标准；继续实施退耕还林政策，加大退耕还林补偿力度。

 

巴中生态环境现状与问题解析

 

　　巴中市于1989年被国家列入长江中上游水土保持重点防治区，在治理过程中，以小流域为单元的综合治理与新农村建设、产业结构调整紧密结合，现已治理1772平方公里，占全市水土流失面积的25%。根据近期土壤侵蚀遥感资料显示，尚有水土流失面积达5786.4平方公里，占幅员面积的46.7%。巴中属自然灾害高发地区，除自然因素外，人为因素主要表现为：一是全市沿河未设防城镇较多，防洪标准低；二是地方财力弱，致使防洪工程建设缓慢，已建防洪工程尚未形成统一体系；三是随着城市化进程加快，沿河城镇建设与防洪工程抢地盘，个别地段人为设障现象十分突出，造成洪灾隐患，河道清障工作长期而艰巨；四是病险水库整治力度不够，仍有病险水库32座，其中小（一）型水库6座，小（二）型水库26座。

 

　　生态问题主要表现形式。一是生活污水治理力度不够。生活废水排放量增大。全市各县（区）城市日产生活废水约13.377万吨，仅巴河流域乡镇年排放生活废水便达3000万吨。生活垃圾处理滞后。全市4个较大型垃圾处理厂，日处理能力1000吨；全市乡镇约70%没有经过处理就近填埋，有近2000余吨生活垃圾未经处理影响流域水质。二是工业企业不能稳定达标排放。全市有工业企业年排放生产废水280.33万吨，日处理工业废水1.32万吨，工业废水处理达标率达到98%。但是由于工业废水成分复杂，同时，治理设施运行不正常，难以稳定达标排放，偷排、抢排现象时有发生。三是农村面源污染日益突出。作为传统的农业大市，根据统计数据，全市农村耕地每亩化肥施用量（折纯）在30公斤左右，高于全省27.8公斤的平均水平。化肥的大量使用造成土壤重金属污染隐患和土壤质量退化，农村集镇生活污水和生活垃圾的收集处理率较低。农药残留污染年增长率为20.5%。化肥施用年增长率为19%。农膜施用年增长率为55%，但农膜回收率不足30%。畜禽养殖污染隐患严重。全市共有规模化畜禽养殖场578个，目前，建设有规范畜禽养殖粪便处理设施的不到20%，大部分直接外排或者作为农家肥还田，影响农产品品质，造成水质污染。四是工程蓄水能力减弱地表水减少。森林、山坪塘等地表蓄水减少较快。公路、铁路、园区等大型基础设施建设造成大量山体缺损，地表植被破坏，涵水蓄水能力减弱。五是过度采挖砂石导致河床渗漏。调查显示，目前仅巴河流域内便有挖砂采石场381处。六是森林资源管护乏力。森林资源结果不合理，立体防护效果不强，抵御自然灾害能力弱，树冠截流雨水能力差，整个林业生态环境还很脆弱。同时，森林管护乏力，林区过度开发，农村林木用途不清，审批混乱，监管不力，乱砍滥伐，批少砍多，偷采行为严重。

 

实施生态补偿的对策建议

 

　　一要强化法制保障。推进生态保护和补偿立法进度，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。国家要及时修订环境保护相关法律法规，制订加快生态保护和补偿的专项法规，统筹生态、经济和社会协调发展，尤其要分区域有重点的对全国生态环境建设做出科学、系统的安排。同时要随着生态环境形势，适时修订完美《环境保护法》，要注重农村生态环境建设和城镇化进程中新污染现象的防控，要重点把生态补偿机制、目标、措施等纳入法制化轨道，来规范管理和运行。

 

　　二要制订积极的环境财税政策。要加大财政转移支付生态补偿的力度，各级财政设立生态建设补偿专项资金，调整优化财政结构，重点向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目。要通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用可再生燃能源，解决农村特别是西部地区农村燃能问题。积极探索区域间生态补偿方式，加大生态脱贫的政策扶持力度，支持重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动。其次要完善现行保护环境的税收政策。要通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。调整和完善现行资源税，征收生态补偿税，开征新的环境税，将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

 

　　三要建立多元化的市场生态补偿投融资模式。建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿，按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善资源合理配置和有偿使用制度，加快建立资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。

 

　　四是创新生态补偿管理机制。转变政府职能，理顺和完善管理体制，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的加快建立。探索建立和完善生态补偿机制，提高生态建设的科技含量，探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP” 核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，推进生态补偿机制经济性得作用的显现。努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。

 

巴中建立流域生态补偿的尝试与探讨

 

　　一是恢复流域水量。加大退耕还林政策后续实施的监督力度，按照自然规律优化森林结构，培育功能齐全的自然生态功能区，禁止乱采乱伐，有效涵养水源，保持水土。逐步恢复冬囤水田蓄水涵水功能，有效解决土地撂荒问题。禁止河道采沙石，规范流域内的挖沙采石活动，增强河流蓄水涵水功能。新建和整治上游水利工程，增加有效蓄水，流域上游水利工程特别是控制性水利工程，能大幅增加上游蓄水量，有效稳定枯水期基流。恢复游域水利工程蓄水能力，最大限度地增加上游有效蓄水，以稳定枯水期基流。

 

　　二是改善流域水质。净化城镇上游水源，建设场镇污水和垃圾处理设施，严格控制饮用水水源地上游特殊区域内的场镇发展规模，对流域内的场镇建设规范化垃圾分类处理设施，禁止生活垃圾直接或间接进入流域。加强农民生态环保意识教育引导，科学施肥，大力发展无毒、无污染农业，鼓励农民多施农家肥，限制农民使用农药、除草剂，推广生物治虫法、科学除草法。引导农村居民建沼气池。强化工业企业达标管理，建立健全举报奖惩制度，逗硬废水废物检测。应科学合理规划布局新建企业，严控高能耗、高污染企业，废水、废气、废渣不能治理和治理难度大项目。加强畜禽养殖污染治理，对流域内的畜禽养殖场、养殖小区产生的污染物进行治理，实现达标排放，建设有机肥生产中心，变废为宝，有机还田，实现再利用，对养殖场和养殖小区产生的养殖废水建设处理设施，实现达标排放或用于种养殖。

 

　　三是严格源头管控。严格自然资源资产管理和主体功能区定位，实行城乡、土地、生态环保诸规划之间的统一，合理划定生产、生活、生态等空间开发管制界限，落实自然资源和生态环境空间用途管制与开发，严格控制建设用地，确保生态空间面积不减少。夯实生态基础设施建设，加大生态市创建力度。加强矿产资源、国家森林公园和地质公园的动植物资源开发与保护力度；加快城乡污水处理设施建设，提高污水收集、处理和达标率。积极整治水利工程，规范建设行为，恢复生态，涵养水源，增加有效蓄水。强化森林资源管护，推进集体林权制度改革，加快林业生态建设发展战略。

 

　　四是推动生态长效良性循环。大力推进生态建设经济化，经济建设生态化，做好生态市建设规划体系的深化细化工作，研究制定生态市建设评价指标体系。强化环境信息公开，主动向社会通报环境状况、重要政策措施和突发环境事件，广泛听取公众意见和建议。全面实施环保举报投诉热线畅通工程，加大受理督办落实力度。加快建立资源有偿使用、生态补偿等制度，真正做到资源开发与生态恢复同步实施。严格规范生态补偿资金使用用途，确保专款专用。