许多年来，一种说法在我国宪法学界广泛传播着，认为自中华人民共和国诞生以来，我国先后“制定”了4部宪法，并随之有了关于“新宪法”的说法。或者认定我国制定过若干部宪法，或者把制定和修改宪法混合使用；有的书籍、文章开篇讲1975年（或1978年）宪法的修改，但在论述中又说1975年（或者1978年）宪法的制定；甚至有些书籍明确将“修改”、“制定”联合起来使用，叫做XX宪法的“修改制定”。作者曾反复翻阅我国已有的诸部宪法以及关于宪法草案的说明，并查阅有关宪法的诸多理论著述，觉得十分有必要对于有关宪法的“制定”和“修改”的含义做出准确的认识，尤其应当明确关于宪法制定的含义和制定宪法的原则。
一、 人类宪政历史的启示及证明
关于如何认定宪法制定的问题，最好的方式之一应当是从人类宪政的历史中去寻找答案。但是，鉴于人类宪政历史的久远和漫长，如果完整地回忆起来，需要耗费与本文所要表达的思想毫不相关的诸多笔墨，而本文之所以引用历史，仅仅是为了要说明关于如何认定宪法的制定这一问题。因此，像“英国大宪章”以前的封建制度的“宪法”以及英国和其他国家诸多的宪法性文件这类以往的事情，这里不去谈论，而着重就现代意义上的成文宪法的制定情况做一些必要而概括的说明，以探讨如何定义现代意义上的成文宪法的制定问题。尽管制定宪法的情况在各个不同国家有着各自不同的表现，但归结起来主要有这样几种情况：
其一，制宪与国家独立相联系，即一个国家在摆脱殖民统治或者外来压迫之后，独立成为主权国家的情况下制定宪法；一切有独立愿望的人类社会生活区域，无论是否有独立的道理，只要有独立的愿望，就会有制宪的动机，当然，这是讲现代意义的“独立国家”的建立及其制定成文宪法的情况。在世界各地，许多为帝国主义、殖民主义者侵略和统治的国家在获得独立和解放后，都制定过自己本国的第一部宪法。总之，这里说明一个情况，即立宪与国家的独立相联系。
其二，君主立宪制宪法的制定。在一些国家的制宪历史上，现代意义上的宪法的制定是资产阶级经与封建君主斗争，最终相互妥协的结果。如法国1791年宪法和1871年的德意志帝国宪法和1889年日本明治宪法就属于这一类。这种情况下制定的宪法应当视为资产阶级革命的产物，但却是在资产阶级不能完全控制国家政权和封建君主必须对资产阶级革命进行让步和妥协的的情况下制定的宪法，这里是讲制宪与资产阶级革命紧密联系，是资产阶级革命的产物。
其三，宪法的制定是一国之内政权更迭的结果。如法国1791年以后的诸部宪法，包括1793年宪法、1795年宪法、1799年宪法、1814年宪法、1830年宪法、1848年宪法等。这些宪法的制定是在1791年宪法之后，法国社会不断发生的政权更迭的结果。“这期间法国曾先后建立过两次共和政权、两次帝国政权、两次封建复辟政权，直到1875年第三共和国的建立，才使资产阶级共和制在法国最后得到确立”（见赵宝云著《西方五国宪法通论》，中国人民公安大学出版社1994年12月版，第221页）。类似的情况还有许多，如德国1919年的魏玛宪法；1954年《中华人民共和国宪法》，这部宪法是在我国摆脱帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，建立人民政权后制定的。这一类宪法的制定，除了有政权更迭的情况，还有一点就是对原有宪法进行废止。
其四，战败国宪法的制定。这类宪法的制定是由于一国发动侵略战争失败后，这个国家被国际社会（或者名义上的国际社会）组织接管的结果。如1946年《日本国宪法》即现行日本宪法和1949年《德意志联邦共和国基本法》的制定属于这类情况。根据《波茨坦公告》等国际协议，废止日本明治宪法，制定日本新宪法，这部宪法是在以美国为首的盟军总部的主持下制定的。《德意志共和国基本法》的制定较为复杂，它是在美英法苏四国对德国分割占领、管理的情况下，在美英法控制的德国西部建立德意志共和国政权后制定的。在这样的制宪情况下，同样要宣布对原有宪法的废止。
通过回顾人类宪政的历史，我们不能找到支持那种认定“我国制定过4部宪法”的观点的依据。因为，第一，这三次“制宪”既没有新国家或者新政权的产生为前提，也没有一定的宪法或者其他的依据赋予制宪机构以制定宪法的权力；第二，没有依法成立的专门的制宪机构，而均是依据宪法成立的修宪委员会或者类似的机构；第三，关于1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法的说明均是以修改宪法的报告为题；第四，在这三次所谓的制宪活动中，均未宣布对过去宪法的废止。1975年、1978年和1982年三次“制定”宪法，仅仅应当认定是对1954年宪法的三次大的修改。
二、一个需要澄清的问题
有一点必须十分明确，1954年制定的《中华人民共和国宪法》和人们所认定的1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，均未授予立法机关即全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会有制定宪法的权力，在人们所划分的1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法中，仅仅规定了全国人民代表大会具有修改宪法的权力。
1954年宪法中没有将制定宪法的权力授予任何主体，仅仅在全国人民代表大会的职权中，规定了其行使修改宪法的权力；即便是在人们所认定的1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法中，同样没有授予任何主体行使制定宪法的权力，均规定了全国人民代表大会有修改宪法的权力。人们所认定的1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法的制定情况，实际上是在这三年中，我国对1954年宪法做出的三次大的修改。
对此，三次关于宪法修改报告的说明可以作为充分的证据证明，如1975年的说明是“关于修改宪法的报告”；1978年的说明是叶剑英委员长作的“关于修改宪法的报告”：1982年的说明是宪法修改委员会副主任委员彭真作的“关于中华人民共和国宪法修改草案的报告”。而且，这三次都是成立的修宪委员会或者类似的机构，没有成立制宪委员会或者类似的机构。同时，尽管1978年以后的两次修改似乎是针对1975年宪法和1978年宪法进行的，但却没有一次是对1954年宪法的完整恢复，而都是对1954年宪法有不同程度的修改，所以从实质上说，应当认定这三次均是对1954年宪法的修改。
三、错误原因分析
之所以对我国宪法制定问题的不当认识投入诸多的笔墨来予以纠正，动机是为了避免这样的两个错误：
第一是混淆科学概念。“宪法的制定”和“宪法的修改”已是法律科学的研究者们根据人类制宪的历史实践，经过长期研究和论证得出的两个不同的法学概念，这两个概念有着各自不同的含义；同时，人类关于制定宪法和修改宪法的行为也是有很大差别的，不能把这样的两个概念和行为混为一谈，这是尊重事实和科学的要求，也是严谨治学的要求。
第二是缩小“宪法修改”的范围，降低宪法的权威性。把二者混淆起来，将诸多修改宪法的事实认定为“制定”宪法，是缩小了修改宪法的范围，在一定程度上否定了宪法修改的复杂性，降低了宪法的权威性；而扩大宪法制定的范围，则使得宪法的制定更为频繁，更近乎于普通法的制定，容易导致宪法制定的随意性，同样降低宪法的权威性；而更为重要的是容易导致宪法的不稳定。
四、结论
经过以上分析，应当肯定地得出这样的结论，即认定我国“制定”过数部宪法的观点和主张是不准确的，事实上依据我国宪法的规定，我国任何机构均没有制定宪法的权力。（作者系全国人大环资委调研室副主任）