□从一项省委重大决策部署到一部创新性法规
　　□从一项政府主导的重点工作到一个全民参与、多方互动的立法过程
　　□从一些日常“小事”的切入口，到贯通“民生”和“发展”两大主题的长效机制
　　历时一年，三度审议，数十次立法座谈会和专家座谈会，过滤整合千余条意见和建议——7月29日，《四川省城乡环境综合治理条例》经省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过，将自今年10月1日起施行。
　　这是国内第一部以“城乡环境治理”为主题的专项地方性法规。法规颁布后，很多网友评价：“这是创新型立法的一大进步。”
　　从一项省委的重大决策部署，到一部地方的创新性法规；从一项政府主导的重点工作，到一个全民参与、多方互动的立法过程；从一些日常“小事”的切入口，到贯通“民生”和“发展”两大主题的长效机制，《四川省城乡环境综合治理条例》（以下简称条例）的出台，有着非比寻常的意义。
 

一字之差体现不同内涵　数易其稿，吸纳千余条建议

　　在省人大常委会彭述明委员的印象中，“该条例是本届常委会立法中花费时间最长、所下功夫最大、征求意见范围最广的法规”。
　　早在2007年底，省委九届四次全会就作出开展城乡环境综合治理的重大决策。当时，涉及此项工作的上位法只有国务院颁布的 《城市市容和环境卫生管理条例》，与之对应的《四川省城市市容和环境卫生管理条例》从1997年8月开始施行，已有十余年。
　　2010年7月，省人大常委会作出《关于加强城乡环境综合治理的决议》，总结两年来的好经验，使城乡环境综合治理实现了从行政管理到依法管理的转变。省人大常委会冀望，用法律保障管理的有效性、强制性，为城乡环境综合治理营造更好的法制环境。
　　城乡环境综合治理条例的立法计划由此提上议事日程。
　　省人大城环资委办公室主任龚洳山介绍，最初的条例草案是在城市市容和环境卫生管理条例的基础上修改的，名为《四川省城乡容貌和环境卫生条例（草案）》，省住建厅和省法制办做了大量前期工作。省人大常委会主任会议研究后认为，原来的名称不能体现城乡环境综合治理的内涵，决定改为《四川省城乡环境综合治理条例》。
　　“从‘管理’到‘治理’，一字之差，体现了不同的内涵。管理是政府行为，治理则突出了公众主体，体现了公众参与的概念。”省人大法制委主任委员邢泸生说。
　　2011年3月，条例草案首次提请省人大常委会会议审议，收到70多条意见。同年5月，修改后的条例草案提请省人大常委会会议二审，收到700多条意见。
　　“一审稿规定得很具体，像部门的行政规章。二审前，我们将条例征求意见稿挂到住建厅和人大网站上，并发给21个市州及省级有关部门，还一连召开了4次立法座谈会听取意见。几次座谈会下来，思路清楚了，知道了立法重点应该在哪些制度设计上。”回忆立法过程，龚洳山说。
　　再次提请审议的二审稿作了大幅度调整：新增城乡环境综合治理责任书等内容，增设法律责任专章，细化处罚标准，并规定行政执法机关实施“代履行”执行方式，杜绝以罚代治、一罚了之等现象。
　　到今年7月底三审前，省人大法制委和省人大常委会法工委又赴各地开展专题调研，先后召开各种立法和专家座谈会30余次，并将条例草案全文在《四川日报》及四川日报网公布。更多来自民间的建议和意见进入立法机关视线，达数百条之多。成都市九里堤街道办事处退休干部王景云说：“之前怕说了白说，没想到我提的建议都被采纳了，这充分说明省人大常委会真正是在吸收民意。”
　　正式颁布的条例篇幅更简洁——从最初的2万多字浓缩至现在的8600字；结构更清晰——取消了“节”的设置，着重规定总则、责任区制度、容貌秩序、环境卫生、规划与建设、执法监督、法律责任和附则；内容更完善——着力建立长效机制，架构起稳定高效的法律支撑体系、科学规范的法治保障体系和开放的维护体系“三大体系”。
 

管天管地管空气　小事中的“民生”“发展”大视野

　　对于条例的出台，很多人开始并不理解。“前期调研中，真正能理解和支持这项工作的人，只占三四成。立法的过程，其实就是统一思想、凝聚共识的过程。”龚洳山说。
　　争议主要在于：有无必要专门为一个动态的治理活动立法？条例是不是“管得太宽”？
　　省人大城环资委副主任委员李纯刚说，一些省人大代表、人民群众反映，环境卫生的改善与个人生产生活密切相关，他们希望城乡环境综合治理不会是“一阵风”，不会“领导一换，政策改变”，他们迫切地要求城乡环境综合治理常态化、法制化。
　　龚洳山说：“表面看，环境治理是日常工作的小事。实际上，这件小事抓好能促进整个城乡卫生环境面貌的改观，其实也是投资环境、经济发展环境的改善。”龚洳山说，城乡环境综合治理其实是一根扁担挑起了两头担子，一头是发展，一头是民生，两者息息相关、互相影响，“开展城乡环境综合治理并上升到地方立法的高度，恰恰反映出省委的理念非常先进。”
　　“还有人调侃说，这个条例是管天管地管空气，水陆空都涵盖了，涉及的部门太多，责任不好明确，一度争议很大。”邢泸生说。
　　对此，龚洳山深有感触：“在我们召开的各市州城管执法部门负责人座谈会上，大家关注最多的就是责任问题，会上就提出了300多条意见。”
　　在广泛宣传、吸纳意见、精心修订之后，条例得到了越来越多的支持。
 

该统的统该留的留　“公众参与”贯穿立法始终

　　条例最大的特色就是突出了公众参与。“如果没有公众参与，单靠政府唱‘独角戏’，条例无疑将成为空话，无法真正执行。”龚洳山认为。
　　首先，条例第3条对城乡环境综合治理作出解释，改变了过去的“条条管理”模式，明确规定城乡环境综合治理的“政府领导、部门协作、公众参与”模式。
　　其次，条例突破了城乡二元体系，将广大农村纳入其中。由于人为分割，目前大部分公共产品和公共服务农村享受不了。比如城市建污水处理厂、修路、铺管道不会让市民掏钱出力，但农村修路、建污水池都需要农户出钱或出力。条例贯彻了城乡统筹理念，将垃圾清运、乡村道路和集贸市场建设等纳入政府职能，有利于广大农民群众的参与和农村环境卫生建设等。
　　再次，条例从空间管理的角度来划分责任，在一定空间范围内，不仅辖区政府有责任，空间内的所有公众都是法律的主体，享受权利，也承担义务。
　　记者注意到，条例第73条规定：“县级以上地方人民政府可以根据本条例规定，结合本地实际，制定具体办法”。这条规定意义何在？
　　“它为条例修订、地方政府操作预留了空间。”龚洳山解释说，一方面，因为城乡环境综合治理是在一个空间内的治理，随着城镇化、工业化发展加速，这种空间随时都会变化，空间管制的法律也应跟着变化，与时俱进。另一方面，我省地域差异大，给地方政府预留空间，按照各自的实际条件制定细则，更具可操作性，也能调动地方积极性。此外，作为一个创新性的条例，很多规定是否合理、是否可操作，也需要在实践中不断检验，进一步修订完善。
　　“一部法规的长久生命力，源自根据实际情况对自身的不断修改完善。下一步，我们将对该条例现有的相关配套政策规章进行清理，防止制度上的矛盾冲突。在条例的具体落实和执行中，在我省各级财力有限的情况下，如何有效利用资金，如何开展融资和多元化经营来推进治理工作，还有待实践和研究。”龚洳山表示。